内蒙古推进产业结构转型升级情况的调研报告

赵云平++司咏梅++程利霞++吴露露

摘 要：刚刚闭幕的党的十九大提出：必须坚持质量第一、效益优先、以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率。内蒙古自治区第十次党代会及十届二次全委会对内蒙古推动产业结构转型升级工作做出了战略部署，目前各地各部门正围绕落实会议精神加紧开展工作。但内蒙古经济增长的支撑格局、发展方式、产业组织结构、增长动力结构都还存在诸多问题，工作中也面临着诸多现实困难，转型升级工作仍然任重道远。

关键词：产业结构 转型升级 对策建议

内蒙古自治区第十次党代会落实习近平总书记视察内蒙古讲话精神，作出了加快推进产业结构转型升级的战略部署。十届二次全委会进一步明确了“‘七网同建强基础、‘七业同兴促转型”的推进路径。为了全面了解自治区第十次党代会及十届二次全委会精神落实情况，内蒙古发展研究中心对部分盟市推动产业结构转型升级情况进行了调研，现将有关情况及建议报告如下：

一、内蒙古产业结构转型升级工作呈现新局面

自治区第十次党代会召开以来，在自治区党委政府的坚强领导和强力推动下，各盟市围绕落实会议精神，结合盟情市情，重新思考和定位发展战略，并通过编规划、谋项目、引投资、促开工等措施加大工作力度，内蒙古产业结构转型升级工作呈现出新的局面。

（一）紧迫感和主动性空前增强

目前内蒙古各地区、各部门推动产业结构转型升级的积极性、主动性空前增强，动力主要源于三个方面：一是自治区第十次党代会的正确引领。自治区第十次党代会尤其是十届二次全委会提出“‘七网同建强基础、‘七业同兴促转型”的发展战略，使内蒙古产业结构转型升级的路径更加明确、方向更加具体，各盟市围绕落实第十次党代会精神开展工作，取得了事半功倍的效果。二是巡视“回头看”的有力督促。中央巡视组巡视“回头看”反馈意见使内蒙古产业结构转型升级工作从经济问题上升到政治高度，对各级各部门形成了强有力的督促。三是经济发展新常态的进一步倒逼。随着宏观经济增长速度持续放缓，资源型产品市场及价格回暖乏力，部分地区对于依靠传统优势再现增长辉煌的期望逐渐降低，培育新动能、拓展新空间逐步成为各地区保增长的共识。

（二）“七网”“七业”全面启动

各盟市结合当地发展实际，适应外部经济趋势，围绕落实自治区第十次党代会和十届二次全会精神，重新谋划当地发展战略，并在推动产业结构转型升级方面采取了一系列新举措。一是积极编制并实施有关规划。目前大部分盟市都编制完成了“七网”建设规划和“七业”发展规划，已进入规划实施阶段。二是着力推进规划和项目落实。全区上下大力加强重大项目的集中开工建设，全面发起“七网”同建会战，加快掀起“七业”同兴热潮，一系列新项目建设和新业态发展为产业结构转型升级提供了强有力支撑。

（三）探索出一系列好思路、好做法

各盟市立足于自身发展阶段、资源优势和区位条件等特点，结合国家、自治区战略和宏观经济趋势，积极探索并走出了一些独具特色的产业结构转型升级道路。阿拉善盟基于对自身“既非粮仓、也非牧场、更非矿山”的盟情认识，积极推进工业集中发展、农业收缩发展、牧业适度发展，突出发展沙产业、全域旅游等特色优势产业，集中力量打造阿拉善经济开发区。通辽市充分发挥蒙医药研究基础较好和内蒙古民族大学的人才及学科优势，全面构建蒙药科研机构、蒙医医疗机构、蒙药生产经营企业为基本要素的蒙医药产业集群，产业转型升级实现了良好起步。

（四）产业结构优化势头进一步巩固

通过近年来持续推动传统产业新型化、新兴产业规模化和支柱产业多元化步伐，内蒙古产业结构已经出现了积极向好势头。如产业结构“一煤独大”格局有所缓解，煤炭对工业增长的贡献率由33.6%下降到19.6%，稀土新材料、新能源发电、装备制造业等新兴产业增速明显高于工业平均增速；2016年服务业对GDP增长的贡献率已达47.2%，金融保险、信息咨询、电子商务等新型服务业态成长迅速。

二、内蒙古产业结构转型升级仍然任重道远

尽管内蒙古产业结构转型升级工作取得了一定成效并出现了积极向好势头，但受特定的资源禀赋、产业基础和支撑条件所限，内蒙古产业结构转型升级仍然任重道远。

（一）传统产业转型慢、新兴产业培育难，多元发展、多极支撑的增长格局仍未形成

一是资源型工业为主导的单一产业结构仍未根本改观。2016年内蒙古能源、冶金、建材、化工等资源型行业增加值合计占规模以上工业增加值的比重仍达73.8%，对工业增长的贡献率达78.3%，占GDP的比重达33%。二是新产业、新业态对经济增长的贡献微弱。2016年全区战略性新兴产业增加值738.5亿元，同比增长6.9%，占地区生产总值比重仅为4.82%，不足全国平均水平的一半，与国内发达省市差距更为明显。

（二）产业层次初级化、产品特色低端化，挖煤卖煤、挖土卖土的发展方式仍未改观

内蒙古主要工业产品以原材料和初级加工产品为主，产业链条短、精深加工不够，在区域产业分工体系中处于低端低效环节。全区包括煤转电在内的煤炭就地转化率仅为45%，始终未能突破50%的期望值。煤化工基本处于肥、油、气、醇等原材料生产环节，冶金工业基本处在冶炼环节，下游加工制造业明显滞后。全区农畜产品加工转化率仅为58%，远低于77%的全国平均水平。服务业以传统服务业为主，生产性服务业、现代服务业发育严重不足。

（三）地方龙头弱小、中小企业不足，带动有力、配套得力的产业组织结构仍未形成

内蒙古产业组织结构存在的问题：一是我区自主的地方龙头企业发育严重不足。内蒙古各支柱产业中的大型企业基本以央企为主，央企的产品研发、科技创新等活动基本都在总部进行，对内蒙古转型升级的带动作用有限，内蒙古基本处于有支柱产业而没有支柱企业的尴尬境地。二是民营中小企业发展严重滞后。民营中小企業发展仍然面临诸多经营压力，资本、土地、用工等要素成本持续维持高位，融资难、融资贵等问题尚未根本破解。

（四）投资一马当先，消费出口乏力，多轮驱动、协同发力的增长动力结构仍未形成

一是内蒙古投资拉动型的增长模式一直没有发生转变。新世纪以来内蒙古固定资产投资规模增速始终高于生产总值增速5个百分点以上，投资对生产总值增长的贡献率始终维持在75%以上。二是消费对经济增长的贡献较低。内蒙古城乡居民收入长期低于全国平均水平，且差距越拉越大。收入水平低加上人口规模小，消费拉动我区经济增长的能力始终很微弱。三是出口负拉动且逐年下降。内蒙古经济外向度一直偏低，对外贸易规模较小。进出口总额占地区生产总值的比重呈逐年下降的趋势，对外贸易依存度已从2000年的10.9%下降到2016年的4.1%。

三、影响内蒙古产业结构转型升级的主要因素

通过调研发现，目前影响内蒙古产业结构转型升级工作进展的因素是多方面的，既有客观方面的困难，也有主观方面的原因。

（一）观念滞后制约战略谋划

部分地区对产业结构转型升级的紧迫性仍然认识不足，突出表现在部分地区对过去的资源开发模式至今难以割舍。许多地区在谋划发展战略时注意力过多地盯在了矿产资源优势，对支柱产业发展衍生的市场机会、区域环境变迁引发的分工机会重视不够，丧失了许多接续替代产业成长壮大的机遇。由于认识上有误区、行动上有怠意，造成工作中创新不够、方法不多，许多地区既不知道往哪转，也不知道如何转。

（二）现实困难影响路径选择

在目前经济增速持续下行背景下，各盟市、各旗县财政收入增速不断下降，可用财力总量减少，而民生及公共服务、城建及基础设施等刚性支出持续增长，财政收支矛盾日益突出。在既要调结构、促转型，又要稳增长、保就业的多重压力下，许多地区在短期保持增长与长期转型升级的抉择中更倾向于短期经济增长，在招商引资过程中更倾向于资源开发等能够尽快带来GDP和税收增长的项目，从而迟滞了产业结构转型升级的进程。

（三）人才短板制约转型条件

调研中无论是企业还是地方政府，对制约转型升级反映最多、最强烈的问题是人才问题，尤其是科技人才问题。一是外部人才引进仍然困难重重且效果不佳。由于内蒙古经济社会发展滞后，创新创业环境欠佳，事业成长前景有限，存在着“外部人才引不来、来了留不住”的问题，项目经费花完拍屁股走人现象时有发生，有些重金聘请的外部研发力量但作用不大。二是内蒙古自己的研发力量难堪重任。內蒙古在资源型产业高速增长时期，战略方针上存在着重大失策。当初为了“大干快上”，大部分项目的规划、设计、施工、运营都以区外力量为主，区内的大学、科研院所的参与程度较低，导致内蒙古的大学、科研院所未能随着产业成长而成长，在目前转型升级需要创新体系发力的时候，当地的大学及科研院所却无力担当。

（四）政策不实导致效应锐减

尽管目前各级各部门出台的支持性政策文件很多，但管用的不多，其原因既有政策本身的实用性问题，也有政策的难落实问题。如科技创新政策，尽管近几年国家和自治区相继出台了若干支持性政策，但一些地区和部门存在着“以会议落实会议、以文件落实文件”的现象，很多政策文件上下一样粗，缺乏针对性和可操作性，政策相互掣肘现象也时有发生。此外，还存在着一些地区争取到政策不会用问题。有些地区对政策内涵理解不深不透，更不会利用，导致概念满天飞，成效不明显。

四、促进内蒙古产业结构转型升级的对策建议

习近平总书记视察内蒙古重要讲话中提出的“五个结合”指明了我区产业结构转型升级的总要求，自治区第十次党代会明确了内蒙古产业转型升级的总方向。下一步内蒙古推动产业结构转型升级就是要按照这些既定思路和方针持续落实，但在具体工作推动中还需要从以下几个方面进一步加大力度：

（一）下大力气培育和建立自主研发体系

产业层次越向中高端延伸，对人才科技要素的依赖程度越高，习近平总书记也强调内蒙古转型升级必须与创新驱动相结合。但创新意识不够、创新能力不强、创新体系不完善仍然是制约内蒙古产业转型升级的最大短板。鉴于外部研发体系靠不住的窘境，内蒙古必须在自主研发体系的建设和提升方面下更大功夫。为此，内蒙古在下一步推动产业转型升级过程中，一定让全区的大学、科研院所积极参与进来，让全区的大学及科研院所能够随着产业转型升级推进而科研创新及成果转化能力提升，形成内蒙古随时能够用得上、靠得住的自主研发体系。这既是破解目前转型升级创新之困的现实之举，又是利于长久持续发展的先见之举。

（二）通过重组尽快培育几家地方行业龙头

鉴于央企对地方经济发展带动不足的实际，内蒙古在进一步完善与央企合作机制的同时，有必要在优势特色产业领域通过产业重组培育一批规模实力雄厚的地方国有大型企业。首先是鼓励同行业企业之间的战略重组，进一步提升产业集中度。其次是支持上下游企业之间的重组，如煤电、煤电铝、煤电化等企业重组，进一步放大一体化产业链的低成本优势。通过产业重组倾力打造几个实力雄厚、业态高端、体制机制创新的本土航母企业，形成一批在自治区具有创新研发带动引领能力的行业龙头。

（三）提升政府和企业应用金融工具的能力

随着我国经济新常态的持续，地方政府财政收入减少、债务支出压力加大的趋势比较明显，用足用好用活金融手段对于破解转型升级的资金瓶颈意义重大。目前许多企业甚至地方政府领导对资产化证券化、互联网金融等新兴金融工具既不了解、也不会用，企业及项目主要依靠银行间接融资，渠道单一且成本较高。各类政府产业引导基金发育不足且管理不好，很多引导资金因找不到合适项目而贷不出去，引导基金撬动和放大社会资本的效应较弱。为此，建议自治区有关部门组织加大对政府官员和企业家群体的金融知识培训力度，提升了解和应用现代金融工具的能力。

（四）加快推进现有工业园区优化与提升

产业越向后端加工制造业延伸就越需要集群发展，工业园区作为内蒙古产业集中集聚发展的重要平台和载体，在布局方面存在分布散乱、建设和产出水平低、同质化竞争严重等问题，对于产业结构转型升级十分不利。建议撤并一批小而散、环保不达标的工业园区，把十个指头握成一个拳头，集聚力量发展一批产值过千亿的大型产业集中区。建议各个盟市选择一两个条件比较成熟、开发潜力较大的开发区、工业园区进行集中打造，建立科学的利益机制引导要素集中投入，按照产城融合的思路发展产业集聚区。

（五）重新考量内蒙古大规模建设电力外送通道战略

主要基于两个方面考虑：一是从目前看，电力外送通道建设推进难度较大。由于目前各用电大省更倾向于自建电源点，加之近几年沿海省市核电发展较快，建设电力接入通道吸引力不大。二是从长远看，电力充足、电价较低是内蒙古最大的竞争优势。如果把大量廉价的电力资源都输送出去，短期内会对电力产业发展和煤炭资源转化形成一定的拉动作用，但对内蒙古承接产业转移极为不利。因此，内蒙古需要转变单纯挖煤、发电、输电的思维定式，进一步强化煤电用一体化思路，通过电价洼地效应，吸引能源密集型产业向我区转移集聚，加快形成煤电用一体化的全产业链竞争优势。

（作者单位：内蒙古自治区发展研究中心 ）

责任编辑：张莉莉