我国养老公共服务供给现状、困境与对策

摘 要：文章缘起十八届五中全会“增加公共服务供给”的庄严承诺，在深入总结我国养老公共服务供给现状的基础上，剖析增加供给面临的困境，有针对性地提出增加养老公共服务的对策与建议，希冀为政府政策制定和制度再设计提供参考。

关键词：养老 公共服务 制度保障

“增加公共服务供给”是中央关于“十三五”规划的建议，去年中央经济工作会议上，习近平总书记强调在2017年继续深化供给侧改革。作为政府公共服务重要内容的养老公共服务，涉及千家万户。在老龄化日益严重的今天，中央的决策部署为破解老龄化难题指明了方向。然而，知易行难，正值人口转变时期的中国，养老服务供给现状如何？增加服务供给的实现路径是什么？这些问题需要联系现实国情认真深入地研究。

一、我国养老公共服务供给现状

党和政府一直将养老作为基本公共服务范畴。改革开放以来，特别是中共十八大以来，各级政府通过制度建设，加大财政投入，在完善养老服务体系和增加供给方面取得了显著成绩。

（一）老龄事业专门管理机构纷纷建立

从1982年的“中国老龄问题全国委员会”到1999年的“全国老龄工作委员会”，国务院专门设置议事协调机构主管全国老龄相关工作，成员单位包括民政部、财政部等32个国家部委。各省、市、县、乡也都设立老龄工作委员会，如此便形成了从中央到地方的工作网络，便于政策的传达与执行；2014年，代管全国老龄委的民政部设立养老服务专家委员会，决策咨询机制得以建立健全。

（二）相关制度陆续制定颁布

随着《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（2008）、《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（2009）、《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（2014）、《关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》（2017）等文件的颁行，城镇职工养老、农村养老、居家养老、机关事业单位养老、企业年金等制度建设分头推进，各级政府为特定人群提供养老公共服务有了制度遵循。

（三）养老保障能力迅猛提高

从养老基金规模来看，1998年的养老基金累计结余额为587.8亿元，2015年为3.99万亿元，18年增长了近68倍；从参保人数来看，1997年全国参加基本养老保险的企业职工为8671万人，2015年则增加到88777万人，增长了10倍之多；从基本养老金水平来看，1997年全国各地区平均养老金水平为每年4381元，2015年则达到29010元，增长超过6倍。

二、增加养老公共服务供给面临的困境

虽然，我国养老体系建设取得了如上成绩，但毋庸讳言的是，面对2.31亿老人（2016年末数）形成的巨大挑战，增加政府养老公共服务供给还面临着诸多困境。

（一）养老金不能统筹使用

养老金亏空曾一度让国人忧心忡忡，有学者指出，以CPI为基准测算，2030年和2050年我国养老金缺口将达4.1万亿元和6.1万亿元。因为缺乏大数据的支撑，单纯争论养老金规模没有太大的实际意义，但养老金不能在全国统筹使用却是一个不争的事实。目前，东北三省等局部地区养老金“入不敷出”，而南方许多省份则存在较大结余，由于养老金尚未实现全国统筹，为基础养老公共服务均等化的实现设置了较大障碍。

（二）投资运营方式不当导致养老金不断缩水

由于过分关注养老金投资的安全性，我国养老基金投资被局限在银行存款和购买国债上，如此投资结构在一定程度上限制了盈利能力。原本捉襟见肘的养老金，由于投资运营方面的问题，导致过去20年贬值近千亿元，养老金面临的主要是保值增值压力而非支付压力。养老金入市从理论上讲可以缓解这一尴尬，但我国股市尚不成熟-高波动性决定了养老金入市缺少制度性条件。

（三）现行财税制度不利于养老金做大

现行企业年金的税收制度为国家构建多支柱养老金体系设置了障碍。政府鼓励养老产业发展的税收优惠政策没有完全落实到位，迟滞了养老体系的健全与完善。

三、对策与建议

人口老龄化考验着政府公共服务供给能力。深化养老制度改革，各级政府应从供给侧改革入手，探索增加养老公共服务供给的具体路径。

（一）推进养老制度并轨，着力提高供给水平

长期以来，我国养老制度呈现“碎片化”态势，近些年来，机关事业单位与企业养老并轨；城镇居民养老保险与新农保合并为城乡居民养老保险（即“城居保”）。这两项并轨是我国养老体系建设的重要成果，但尚未完成从“碎片化”到统一制度的转变。下一步，要逐步推进“城居保”与“城职保”合并，其目的在于增加政府养老服务供给，提高保障水平。“两城合并”是达成统一制度的“最后一公里”，也是最难推进的一步。由于这两个制度差距較大，且转换涉及的人数众多，这对国家财政是相当大的挑战。需要中央政府完善顶层设计，地方政府将中央的政策意图落实到位，实现养老公共服务均衡。

（二）推进养老金全国统筹，为入市创造制度条件

只有实现了养老金全国统筹，才能在全国范围内调剂资金余缺，实现养老公共服务均等化的目标，也才能发挥资金的规模经济效应，实现养老资产配置的多元化和市场化。虽然，我国早在2009年就已经实现了养老金省级统筹，但资金过多停留在市、县层级，距离全国统筹还有相当长的路要走。今后，应在继续坚持社会统账结合的基本养老保险制度的基础上，积极稳妥推进基础养老金全国统筹。这一过程，需要特别注意几个问题：一是按照先“城职保”后“城居保”的路径分步推进，因为前者累计额金额较大，操作难度相对较小，且能为后者实现全国统筹创造条件；二是推进过程中调整及时调整费率，保证费用支出不增加，保障水平不降低，兼顾“调出”和“调入”地区权利和义务；三是将养老金统筹与转移支付制度联系起来，以此为契机，推进政府间财政关系改革。

（三）加大政府财政投入，切实增加供给水平

“9064”和“9073”分别是北京、上海和天津致力构建的养老服务体系，现已俨然成为“国标”。其实，这只是用数字描述养老体系的结构，即居家养老、社区养老和机构养老所占比重。养老具有公共服务属性，需要政府加大投入。以天津为例，2016年全市60岁以上的老人达243.9万，占户籍人口的比重23.35%；当年国办、民办机构提供的养老床位总数不到7万，距离千名老人30张床位的目标尚有一段距离。但是，如果考虑现有床位20%以上的空置率（调查显示，养老机构空置率达48%），绝大部分民众的养老需求就无法得到满足。为了做实社区养老，天津各级政府推出了包括政府购买服务、日间照料服务等十大特色服务，这些服务的背后是政府财政投入的大量增加。随着城镇化的深入推进，老人集中居住的社區大都位于市中心，属“寸土寸金”的地段，增加服务场所成本较高；基层政府（街道办事处、乡镇政府）和自治组织（居委会、村委会）人手不足，缺乏专业服务技能等。这些问题的解决需要政府以创新的理念推动社会治理改革，增加财政投入，降低养老服务供给主体的运营成本，实现养老服务供给质量和数量双提升。

（四）优化服务手段，创新养老模式

“421”的家庭结构下，居家养老遭遇人手不足的尴尬。“互联网+”的时代，不少地方政府通过智慧养老克服这一难题。天津某养老院试点开展网络护理服务和护理用品配送服务，让老人通过互联网享受到养老咨询、健康顾问、亲属沟通、老年娱乐等多种服务；湖北省某干休所采用LBS基站+RFID的双重定位技术掌握老人健康信息；山东枣庄推行利用APP软件查看老人的实时行动轨迹和心率状况；浙江宁波投资建成“恰如家”智慧养老平台，为老人提供医疗护理、健康监护等优质居家养老服务。建议省级政府编制推广计划，采取PPP模式，与相关技术研发机构和社会资本合作，在各自区域内逐步推开。

（五）加大农村投资力度，提升养老服务供给水平

农村一直是政府提供养老服务供给的“洼地”，基层政府在提升农村养老公共服务供给水平时，应做到“四个结合”。一是将养老与政府投资结合起来，逐步消除固定资产投资城乡二元性，摈弃以往“重城轻乡”的投资方式，加快推进贫困地区农村危房改造，重点加强农村道路、桥梁、燃气、自来水等基础设施投资，降低农村养老机构运营成本；加大农村卫生所设备投资，提高基层医疗服务水准，提升老人生活保障水平。二是将养老与扶贫结合来，将完全或部分丧失劳动能力的老人全部纳入农村低保和“五保”范畴，发挥社会救助力量实现老有所依。三是将养老与慈善结合起来，引导公益慈善基金参与建立新型养老体系，兴建慈善养老院，发挥志愿者的作用，为农村养老提供软硬件支持。四是将养老与产业发展结合起来，政府利用规划设计强制农村房地产开发过程中预留老年人活动场所，将非物质文化遗产传承、传统技艺传承与文化产业发展结合起来，实现老有所为，解决老年人就业。

习近平总书记强调，要着力发展养老服务业和老龄产业。各级政府应秉承共享发展理念，采取切实可行的措施，通过市场和政府两种手段更好地配置各类资源，努力增加养老公共服务供给。

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（作者单位：中共天津市委党校（天津行政学院））

责任编辑：代建明