基于VFM的PPP项目评价体系研究

张一方

(陕西西咸新区 发展集团有限公司 陕西 西安 710003)

【法律与社会】

基于VFM的PPP项目评价体系研究

张一方

(陕西西咸新区 发展集团有限公司 陕西 西安 710003)

目前，财政投融资机制改革越来越成为发挥市场在资源配置中的决定性作用及推进国家治理能力与治理体系现代化的重要一环，而推广PPP模式成为本次体制机制变革的一次重大尝试。但是，由于开展的时间尚短，我国的PPP项目评价体系尚不健全，无法保证PPP项目的顺利实施。针对此问题，本文认为加强PPP项目的物有所值评价，真正发挥PPP模式优势，是推进PPP模式发展的当务之急。

PPP模式;评价原理;管理体系;发展前景

一、研究背景及意义

随着中国城镇化进程的不断深化，公众对社会公用事业和基础设施等公共产品的需求不断增大。已有研究表明，公共项目的数量与质量成为了制约我国社会不断发展与新型城镇化建设推进的重要因素。自改革开放以来，我国政府围绕建设大规模、高品质的公共项目开展了大量工作，然而建设过程却是“捉襟见肘”、“步履维艰”。首先，与私营部门相比，公共部门效率低下导致项目建设运营成本居高不下，供给能力逼近瓶颈。其次，党中央要求融资平台逐渐从政府剥离，公共部门的融资能力受到了很大冲击。最后，近年来房地产行业下行趋势明显，对于地方政府而言，“土地财政收入”的大幅下降使得财政资金不足的问题日益凸显。正是因为如此，引入推广新的建设模实施公共项目，具有重要的学术意义和工程应用价值。

PPP模式是英文Public-Private Partnership的缩写，有公私合营模式、公私伙伴关系、公私合作模式等多种译法，我国政府将其译为政府与社会资本合作模式。PPP模式在西方发达国家已经有了相对成熟和广泛的使用历史，其中心思想是通过引入私营部门资本，缓解公共部门财政资金压力，盘活市场，提高市场效率。鉴于此，十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，文中提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的方针政策。随后，国务院、财政部等相关部门出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 》等一系列文件。在这些政策的扶持与推动下，PPP模式开始在全国范围内被广泛使用。

在公共部门主导，健全的市场机制和法律保障体系下，应用于适当领域的PPP模式有缓解财政压力，分散相关风险；促进公共部门职能转换，提升公共服务水平；减少费用超支，降低项目成本等诸多优势。

虽有诸多优点，但PPP模式也并非适用于所有项目，而是需要对具体的拟议项目进行评价判断，确保在此模式下实施的确具有效率和成本优势，避免社会资源和资金的浪费[1]。

传统上，项目评价工作一般在可行性研究阶段采用财务评价和国民经济评价体系进行，但由于PPP项目涉及公共部门和私营机构两方，财务评价和国民经济评价体系视角局域性较大，而PPP项目交易结构复杂，在该体系下，包括风险在内的许多因素无法被考虑计算在内，因而不能较为全面、准确的分析项目在经济上的可行性。同时，该体系也无法直观的对比和区分PPP模式下与传统建设模式下项目成本、收益上的差异，从而衡量出PPP模式能否带来效率的提升，因此不完全适用于PPP项目评价，只能作为项目评价辅助手段，提供一定的参考价值。

在长期的应用实践中，国外引入物有所值(Value for Money ,VFM)的评价思想，形成了一套较为完善的项目评价体系，为公共部门科学、规范地进行项目前期决策，选择合理的项目投资、建设和运营模式，以较低成本最大程度地提供完善的公共服务与产品提供了重要支持。但是，这种评价体系并不完全适用于当前国情下的中国市场。我国在PPP模式的推广应用方面还处于摸索阶段，相关行业机制、法律体系和政府监管机制尚不健全。虽然颁布了《政府和社会资本合作模式操作指南》、《PPP物有所值评价指引(试行)》等国家指导性文件和行业规范，但其中表述模糊，缺乏具体的操作流程和操作方法。使用PPP模式的历史较短，缺乏PPP项目评价在实践中的应用经验，加之在项目前期决策论证中本就存在的科学性不足的问题，导致我国在许多PPP模式经营项目在建造和运营期中出现成本较高，收益无法保障等负面情形。因此，我国亟需一套完善的项目评价体系。

二、VFM评价法原理

VFM评价，是指为了评估PPP等模式应用于公共服务项目的适用性而采用的方法，包括定性评价和定量评价两部分。其中，定性评价就是通过对一些能够实现或者推动项目实现“物有所值”的定性因素进行分析，进而对项目的可行性、合理性、可实现性和发展潜力作出评估，为项目决策提供依据，一般通过问卷调查或专家打分的方式进行。而定量评价阶段则通过对比公共部门对拟议项目采用传统采购模式产生的建设、运营、维护等全部成本现值(即公共部门比较值，PSC值)与采用PPP模式下拟议项目的全生命周期成本现值(LCC值)，来进一步对拟议项目采用PPP模式是否能够降低成本、实现“物有所值”做出定量判断。

理论上，当LCC值低于PSC值时，也就是说拟议项目在PPP模式下的成本优于传统采购模式下时，拟议项目采用PPP模式是可行、合理的；反之，当LCC值大于PSC值时，说明拟议项目采用PPP模式在成本上不具有优越性，因此不建议在PPP模式下实施。当LCC值与PSC值相当时，说明拟议项目采用两种模式在成本上差别不大，应该结合定性评价的结果和其他影响因素进行决策。

1、公共部门比较值(PSC值)的概念及组成

公共部门比较值是指假定在相同的产出标准和绩效要求下，公共部门(政府)采用传统采购模式提供一项公共产品或服务所产生的全部成本的现值[1]，主要包括基础PSC值(Raw PSC)、调整成本和风险成本三部分。

基础PSC值是指参照项目的建设、运营和维护净成本，一般来说可以分为直接成本、间接成本、资本性收益和第三方收益三部分。

调整成本又称竞争中立调整，是对由公共部门来提供公共产品或服务所产生的采购优、劣势的调整值，其目的是为了保证PSC值与LCC值比较基准的一致性。因为公共部门在运作公共服务项目时，通常会通过其公共管理职能等到一些便利(如：土地费用、行政审批费用和相关税费的减免等)，这样以来，相比PPP模式，就会产生所谓的竞争优势。如果不对这些竞争优势做相应的调整，可能无法反映传统采购模式下的真实成本，也就无法和PPP模式下的LCC值进行公平的对比，从而影响评价准确性。

风险成本是指项目实施过程中公共部门为了防范风险或由于风险事件的发生所必须承担的费用和减少的预期经济利益，包含转移风险成本和自留风险成本两部分内容。

2、PPP项目全生命周期成本(LCC值)的概念

全生命周期成本是指从项目策划到结束期间发生的与项目有关的所有成本(在以公共部门视角进行的VFM评价中，可以引申为PPP项目全生命周期内公共部门的全部净支出责任)，通常包括基础成本、风险成本和其他成本三部分。

基础成本包括建设成本、运营管理成本、维护成本等，由于项目内容、产出标准和绩效要求相同的假设，这部分成本与PSC值中的基础PSC值是近似的，只是由于公私双方在项目管理和资金使用效率上存在差异，导致在实践中有所区别。

风险成本包括由私营部门承担的风险成本和公共部门的自留风险成本两部分。其中，由于私营部门在处置风险时的效率优势，由私营部门承担的风险成本一般会低于传统采购模式下公共部门处置风险所产生的成本费用。而公共部门的自留风险成本与PSC值中的自留风险成本相同。

由于PPP模式是公私双方甚至多方的交易结构，实践中会产生部分传统采购模式中没有的成本，这部分成本可以被统一归结为其他成本，通常包括资金成本(融资成本)、风险转移成本、交易成本、运营补贴费用等。

三、评价介入时点分析

在对PPP项目采用VFM评价体系的国家、地区和组织中，其应用VFM评价的介入时点各不相同，比如：英国分别在项目的在投资识别阶段、项目识别阶段和项目采购阶段不同程度的应用了物有所值评价；而德国和中国香港地区则在项目识别、项目准备和项目采购三个阶段开展定性和定量的VFM评价，并在项目的执行阶段进行连续的VFM评估[2]。

本文认为，我国目前的PPP项目实施环境还无法达到发达国家或对PPP模式的应用具有丰富、成熟经验的国家、地区或组织的程度，包括行业基础数据收集、分析在内的许多工作仍处于起步阶段，因此暂时无法实施多阶段或全生命周期的VFM评价。而我国财政部公布的VFM评价以定性评价为主且只在项目识别或准备阶段开展的模式对拟议项目的评价不够全面，评价结论无法满足科学决策的需求，不利于PPP模式的长期、健全发展。

基于以上诊断结果，针对本项目应分别在其项目识别(论证)阶段和项目采购阶段实施不同目的、不同程度以及不同评价重点的两阶段VFM评价，具体如下：

1、第一阶段的VFM评价主要在项目识别(论证)阶段实施，以定性评价为主，以初步定量评价为辅。

这一阶段评价的主要目的，是为了甄别拟议项目是否适宜采用PPP模式，并初步计算拟议项目在采用PPP模式后是否能够实现“物有所值”。此阶段定量评价中的LCC值，采用项目全生命周期内公共部门的全部支出责任现值作为评价指标，由项目实施机构负责编制，评价过程通过PSC值与LCC值的对比来进行，评价结论作为判断拟议项目是否能够进入下一阶段工作的依据。

2、第二阶段的VFM评价在项目采购阶段进行，实施中以定量评价为主，辅以定性评价。

在这一阶段再次进行物有所值评价的原因主要有以下三点：一是通过潜在合作伙伴的加入，吸收私营部门意见，对拟议项目方案进行完善，同时再次论证拟议项目采用PPP模式的可行性、合理性和可实现性。二是从私营部门的角度获得较为准确的项目全生命周期成本，从而确定在引入竞争后可以在多大程度上实现物有所值。三是通过对比，选择出最佳的实施方案和合作伙伴。这一阶段的评价的重点是对私营部门潜在合作伙伴的方案进行评估，定量评价中的LCC值可以等同于私营部门额潜在合作伙伴的投标报价与公共部门自留风险成本之和，评价结论可以作为潜在合作伙伴及实施方案的选定依据。如未能通过本阶段的物有所值评价，则可以选择在对项目方案进行修改完善后重新进行项目采购和第二阶段的VFM评价，也可以选择采用传统采购模式实施拟议项目或放弃项目。

图1 VFM评价介入时点示意图

通过以上两阶段物有所值评价，可以对拟议项目在可实施性及实现“物有所值”能力方面形成相对全面、完善的评估，从而为项目决策提供依据。

四、局限性分析及改进建议

理论上，VFM评价是一个科学的分析工具，并且在经历了多个国家、地区和组织的长期应用和改良后，可以较为客观的反映出项目在采用PPP模式上的可行性、合理性和可实施性，但任何的工具在使用中总有一些局限性，VFM也不例外。

1、定性评价主观性

在VFM评价中，定性评价采用专家打分的形式进行。这样的方法在操作层面较易于开展，也符合我国工程建设领域的一般惯例。但是，由于每个专家的知识水平、经历和经验都存在差异，他们对同一件事物的认知、理解也会不同，因此评价结果往往会不可避免的带有很强的主观色彩。同时，一般来说某一个专家只会专精一两个特定的领域，对其他的领域也许不会太过熟悉，采用平均值制得出的结果实际混入了不少“外行”的结论。

这个问题，在我国的工程建设招投标过程当中同样存在。要改善它，笔者认为应该由国家相关部门牵头，建立PPP项目数据库，收集、归纳、总结大量项目数据，在各个产业领域编制评分标准文件，细化主要评价指标的评分体系和评分衡量标准，并且公布一些样本项目的具体数据供实施机构参考。同时，要严格控制专家的选定标准和选定程序，在允许的范围内尽可能的增加评判专家数量，并加快培育市场，培养专业化的实施机构和人才队伍。

2、风险量化的不确定性

对风险成本的计算实际上是对未来可能会发生的风险事件进行预测和评估的过程。既然是预测与评估，就一定会存在不确定性，只能通过大量的项目经验和数据累积去推算。这样的推算，或许从某个项目的角度来看是极为不准确的，但从几千几万个项目的总体层面上看，它确实是有数据支持的，这也是所有风险管理工作的核心理念。

尽管风险量化的结果一定会存在不确定性，但从制度设计的角度看，还是有必要尽可能的完善体系，减少误差，使评价结果更加精确。因此，建议国家相关部门建立专项的建设项目风险事件收集体系，扩大PPP项目的收集范围，增加样本数量，提高评估精度。同时，各实施机构也应该收集、汇总在各自区域不同领域内通常发生的风险事件及其影响结果，为评价工作提供针对性的数据支持。

3、无法财务量化外部性因素

适用于PPP模式的项目大多为社会公益项目，其目的是提供公共产品和服务，具有较强的外部性(社会效益)。对于这种类型的项目，是否开展严格的物有所值评价在实践中存在一个矛盾的问题：如果某项目无法通过VFM评价(项目在PPP模式下成本大于传统采购模式下)，就意味着项目难以通过项目审批而顺利实施。可当这个项目是社会民众急需的且政府财政无力承担时，那么尽管从纯粹的经济角度考虑或许是不划算的，但其带来的社会效益可能远远大于PPP模式下多花费的成本，这类项目又如何处理呢？

这个问题的根源其实是VFM评价本身无法将项目的外部性进行财务量化，因此无法衡量社会效益对项目本身成本产生的影响。但不论使用任何一种定量的项目评价方法，外部性都是难以量化的因素，这也是定性评价存在的意义所在。实践中，公共部门可以利用政策较为灵活的处理这类型的项目。

4、实施机构的客观、公正程度

目前，我国政府正在大力推广PPP模式，为此也推出了许多优惠政策及奖励措施。在强烈的政策引导和宽松的政策环境支持下，已经出现了一些地方政府打着PPP的幌子进行寻租的现象。与此同时，一些私营机构也看到了在我国尚未发展成熟的PPP模式这片“政策洼地”中蕴含的大量财富，于是也积极的对接当地政府策划、实施一些所谓的PPP项目。两股势力的合力导致了许多“伪PPP项目”或是不应采用PPP模式的项目被特意包装成PPP形式的情况出现，此类项目，一般是无法通过客观、公正且按标准流程实施的VFM评价的，但利益相关方却往往可以通过行政、利益等手段使VFM评价变成“走过场”，或是编造数据来通过评价。因此，实施机构的客观、公正程度和相关部门的监管力度就显得十分重要。

五、发展前景

PPP模式的正确推行可以解决当下我国公共产品和服务提供领域的许多问题，但与众多新生事物的成长与发展规律一样，PPP模式在我国的发展也需要有一个逐步完善和不断积累经验的过程，既不可操之过急，也不能知难而退。希望我国相关部门能尽快完成PPP法律体系的建立、完善监管体系、积累相关基础数据并推出操作性更强的指导文件，为更多PPP项目提供良好的实施环境。

[1] 陈辉.PPP模式手册——政府与社会资本合作理论方法与实践操作[M].北京:知识产权出版社.2015:81.

[2] 陈辉.PPP模式手册——政府与社会资本合作理论方法与实践操作[M].北京:知识产权出版社.2015:91.

ResearchonPPPAppraisalSystemBasedonVFM

ZHANGYi-fang

(New Zone of Xixian,710003,Xi’an,Shaanxi,China)

Currently, the reform of financial investment mechanism’s reform has increasingly become the decisive role and paramount key in setting the market’s position in resource establishment and promoting national governance and administrative system’s modernization,while popularizing PPP mode has become a critical attempt for mechanism and system reform.Yet,as the short period it develops,the PPP item’s appraisal system proves insane so could not guarantee the smooth performance of PPP items.In accordance with the issue,the essay held that it is urgent for us to enhance the valued appraisal on the PPP item and literally utilizing the superiority of PPP and promote its exploitation.

PPP Mode;Principles of Appraisal;Managing System;Developmental Prospect

2017-6-10

张一方(1989-)男，甘肃泾川人，陕西西咸新区发展集团有限公司中级经济师，主要从事项目管理研究和项目投资及管理工作。

D922.28

A

1674-2885(2017)03-83-04