林业生态建设(非造林类)项目绩效评价方法初探——以湖北某林区县2014年森林生态效益补偿资金绩效评价为范例

○湖北省通山县林业局

吉鹏飞 成忠坤 王定荣

林业生态建设(非造林类)项目绩效评价方法初探
——以湖北某林区县2014年森林生态效益补偿资金绩效评价为范例

○湖北省通山县林业局

吉鹏飞 成忠坤 王定荣

根据财政部印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》和湖北省财政厅印发的《湖北省省级财政项目资金绩效评价实施暂行办法》的有关规定，凡列入财政资金安排的项目支出都要进行绩效评价，当然林业财政项目资金支出也不例外。因此，加强对财政项目资金支出的绩效管理，将成为各级财政和林业主管部门对林业项目管理的一种新常态。那么，怎样进行林业生态建设项目资金支出的绩效评价工作呢？本文以湖北某林区县2014年度森林生态效益补偿资金的绩效评价方法为范例，对林业生态建设(非造林类)项目的绩效评价工作进行探讨，供同行们参考。

一、项目基本情况

(一)项目概况

1.项目立项背景。2003年6月中共中央、国务院印发的《关于加快林业发展的决定》中，首次将“坚持政府主导和市场调节相结合，实行林业分类经营和管理”作为加快林业发展的基本方针之一，明确提出了实行林业分类经营的新型管理体制。即按照主要用途的不同，将森林区分为公益林与商品林两大类，凡纳入公益林管理的森林资源，政府将以多种形式对投资者给予合理补偿。建立森林生态效益补偿制度，对森林生态公共服务产品进行适当补偿，维护林权权利人的合法权益，这标志着我国森林生态效益补偿基金制度已经确立。

湖北某林区县(以下简称该县)地处鄂东南幕阜山脉北麓，是一个“八山一水一分田”的山区林业大县，境内沟壑纵横，库塘密布，林木葱绿，是湖北省天然的绿色屏障。为适应经济发展的新常态，实现绿色发展，该县将库容达16.65亿立方米的水库湿地为中心的区域林地划分为水源涵养林，将边远山区水土流失严重地区和石漠化山地为重点区域的林地区划为水土保持林，并将这些水源涵养林和水土保持林基本纳入到国家和省级公益林进行保护和补偿，以确保该县的生态安全。

2.项目实施情况。2014年度，该县国家和省级公益林补偿总面积为93.02万亩，其中国家级公益林81.87万亩，省级公益林11.15万亩。

3.资金来源和使用情况。(1)资金来源情况。2014年度，省财政厅累计下拨该县公益林补偿基金1233.00万元，其中国家级公益林补偿基金1143.00万元，省级公益林补偿基金90.00万元。(2)资金使用情况。2014年度该县公益林项目累计支出总额为1233.00万元，其中国家级公益林支出1143.00万元，省级公益林支出90.00万元。

(二)项目绩效目标

建立森林生态效益补偿制度的目的就是改善人民生存环境，提高人民的生活质量，实现生态效益、社会效益和经济效益的和谐统一，促进经济社会可持续发展。而进行绩效评价工作则是为了总结项目建设的经验，找出存在的问题，以保证项目资金使用的规范性、安全性与有效性，为今后编制预算和申报项目，优化财政支出结构，提高国家财政公共服务水平和使用绩效提供决策依据。

二、项目绩效评价工作情况

(一) 绩效评价的目的

一是提高财政资金监管能力；二是优化资金支出结构；三是提高财政资金使用绩效；四是促进林业工作职能转变。

(二)绩效评价的对象、范围和设计过程

1. 绩效评价的对象和范围。(1)评价对象。本次评价对象为2014年度该县国家级和省级93.02万亩的公益林森林生态效益补偿基金1233.00万元。(2)评价范围。主要包括2014年度国家级和省级生态公益林补偿基金的分配、使用和绩效情况。

2.绩效评价的设计过程。(1)查阅项目实施的相关文件和资料。(2)审核该项目范围、内容与合同约定的项目范围、内容的一致性。(3)审核项目资金，重点关注项目资金到位、专款专用、专账管理和手续是否齐全等情况。(4)实地拍照，以确认项目实体实施进度。(5)对项目的产出和生态、社会和经济效益进行重点关注，做好大量调查研究工作，发放调查问卷，并进行回收整理和分析。(6)对项目建设的指标体系进行修正，并报县财政局备案。

(三)绩效评价的框架

1.绩效评价原则。(1)科学规范原则。(2)公正公开原则。(3)分级分类原则。(4)绩效相关性原则。

2.评价指标体系。评价指标体系主要从项目决策、项目管理与项目绩效三大方面实行百分制进行综合评价，其中项目决策20分，项目管理25分，项目绩效55分。

3.绩效标准。(1)计划标准。(2)行业标准。(3)历史标准。(4)其他标准。

4.评价方法。 (1)成本效益分析法。(2)历史动态比较法。(3)公众评判法。(4)因素分析法。

(四)绩效考评的依据、评价数据和评价材料的收集方法

1.绩效考评的依据。(1)财政部印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》。(2)湖北省财政厅印发的《湖北省省级财政项目资金绩效评价实施暂行办法》。(3)该县财政局印发的《财政项目资金绩效评价实施暂行办法》。(4)中央印发的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》和《国家级公益林管理办法》。(5)湖北省印发的《湖北省森林生态效益补偿资金管理实施办法》和《湖北省生态公益林管理办法》。(6)该县印发的《重点公益林实施方案》。(7)该县2014年自查报告、财政资金拨付和资金到位等相关资料。

2.评价数据收集。主要通过该县2012年公益林区划落界成果、2014年公益林县级自查报告、2014年公益林兑现材料和最新的森林资源调查成果等数据进行数据收集。

3.评价材料收集。档案管理和制度建设等管护材料通过到林业局公益办实地调查的方式收集，图片资料通过到项目实施的重点区域现场进行收集，资金拨付、兑现、使用情况通过到县财政局和县林业局查看项目资金拨付、兑现资料，或采取走访调查单位和农户的方式收集。

(五)绩效评价实施过程

绩效评价具体实施过程：①制定方案；②组织实施；③分析评价；④现场核实；⑤问卷调查；⑥撰写报告；⑦资料归档。

三、绩效评价分析及评价结论

(一)绩效分析

1.项目决策

(1)项目目标。一是目标明确情况。国家建立森林生态效益补偿基金制度的目标就是为了改善生态环境，维护生态安全，促进经济社会可持续发展，维护生态公益林所有者和经营者的合法权益。该县2014年度实施的国家级和省级公益林项目正是根据上级的有关规定和程序，将该县生态区位重要和生态状况脆弱的区域，统一纳入国家公共财政体系进行补偿，与国家公益林建设的目标一样，项目实施的目标明确。因此，评价得分为2分。二是目标细化情况。根据国家和湖北省公益林管理办法的有关规定，对国家和省级公益林的管理主要包括公益林的建设与保护、经营管理、资金管理、监测与检查、信息资源档案和责任追究等方面的内容。在这些管理内容中，该县对每项管理所要达到的目标都进行了细化，明确了管理要点。对公益林的管理，也是按照这些细化的目标进行操作的。因此，评价得分为2分。三是目标量化情况。为加强对公益林的管理，该县虽然制订了《重点公益林管理实施方案》、《公益林管护制度》和《公益林护林员管理与奖惩制度》，明确了公益林管理的内容、职责和要求，对管理目标实行细化和量化管理，按责任制进行检查、验收、考核和兑现，但离国家和湖北省出台的公益林管理办法的要求相比，目标量化管理上还存在一定的差距。因此，评价得分为1分。根据以上评价结果，本项综合评价得分为5分。

(2)决策过程。一是决策依据。该县实施的国家和省级公益林项目已纳入了国家和湖北省国民经济和社会发展规划，2014年实施的国家和省级公益林项目是由上级发改、财政和林业部门根据项目实施计划而批复实施的。项目决策依据充分，符合国家、湖北省制订的国民经济和社会发展规划与部门年度工作计划。因此，评价得分为2分。二是项目论证和审核情况。该县实施的国家和省级公益林项目在实施前，已经通过了国家林业局和省林业厅组织的专家评审，进行了前期可行性论证，之后才由国务院和省人民政府批复实施。项目论证依据充分，实施的绩效目标审核符合要求。因此，评价得分为3分。三是决策程序。该县实施的国家和省级公益林项目先由县林业局进行规划，然后由县政府行文上报规划成果，由国家和省组织专家进行评审后，报国务院和省政府批复实施，项目调整由国家林业局和省林业厅按程序进行操作。项目申报程序规范，项目调整程序符合上级有关规定。因此，评价得分为3分。根据以上评价结果，本项综合评价得分为8分。

(3)资金分配。一是资金分配办法。在项目实施过程中，为加强对公益林项目的管理，县林业局严格按照公益林实施规模来分配项目资金，做到了实施规模与资金相匹配。因此，评价得分为3分。二是分配结果。为加强对项目资金的管理，县林业局在兑现项目资金前，将项目实施规模与资金分配额度在该县政务网上进行公示，以确保项目实施规模与资金分配的公平、公正和公开，使权力在阳光在下运行。避免了项目资金分配过程中的暗箱操作行为，杜绝了违法违纪现象的发生。因此，评价得分为3分。根据以上评价结果，本项综合评价得分为6分。

2.项目管理

(1)公益林建设与保护管理。一是公益林落界情况。2012年该县根据《省林业厅办公室关于转发〈国家林业局关于国家级公益林补充区划审核结果的通知〉的通知》文件要求，按照《国家级公益林区划界定办法》文件的有关规定和标准，由市林业调查规划院和县林业局共同组织人员对照该县2009年二类调查小班图，将全县81.87万亩国家级公益林和11.15万亩省级公益林全部落实到了小班与具体的山头地块，并于2013年4月完成了《生态公益林区划落界调查报告》的编写和上报工作。落界成果图上报省林勘院验收合格，落界成果材料齐全。因此评价得分为2分。二是公益林宣传工作情况。为了加强生态公益林的管理，该县林业局在电视台和报刊等媒体上大力宣传公益林管理的重要性和政策要求，并在主要路口和公益林重要分布区设置了公益林宣传牌。各实施单位在主要交通道路旁的显眼地段建有水泥标示牌，标明重点公益林的面积、范围、管护制度、管护人员和管理措施等内容，部分村还制订了村规民约。因此，评价得分为1分。三是配合开展公益林效益监测情况。该县林业局积极配合上级林业主管部门认真搞好公益林效益监测工作，按时填报了公益林资源及监测的相关数据。但由于该县公益林面积较大，受技术人员偏少和工作经费紧缺的限制，使得监测工作难以到位。因此，评价得分为0分。四是公益林管护核查自查工作情况。该县林业局每年按照公益林管理办法的要求，按时组织了公益林年度县级管护自查工作，编写了自查报告，并上报上级林业主管部门。因此，评价得分为1分。五是公益林灾害情况。近年来，该县对公益林管理的力度不断加大，发生森林火灾与林业有害生物灾害的机率缩小。经自查，全县公益林发生火灾的小班不多，无重大火灾发生，森林火灾的成灾率控制在3‰以内，也没有发生重大的林业有害生物灾害。因此，评价得分为1分。根据以上评价结果，本项综合评价得分为5分。

(2)组织管理。一是组织机构与人员配置情况。为加强对全县公益林的管理，县人民政府成立了以分管农业的副县长为组长，县政府办、发改、林业、财政、国土和环保等相关部门负责人为成员的领导小组，领导小组在林业局下设办公室，由局长任办公室主任，全面负责公益林管护的日常工作。各乡(镇)和国有(联办、股份)林场相应成立了工作专班，在各林业站和各林场成立管理办公室。各村设立了管理办公室，指定了专人负责公益林管护工作，聘请了专职或兼职护林员进行巡山管护工作。该县公益林管理组织机构健全，人员配备齐全。因此，评价得分为1分。二是制度建设与落实情况。该县林业局根据全县公益林管理的需要，及时制定了《重点公益林实施方案》、《生态公益林管护制度》、《公益林护林员管理与奖惩制度》，层层签订了公益林建设责任状，明确各级公益林管护职责，全面落实管护责任。因此，评价得分为1分。三是管护合同、协议签订和责任制落实情况。县林业局与各乡(镇)、林场，乡(镇)与村、村与护林员签订了管护责任合同，村与林权所有者签订了禁伐协议，严格按照合同和协议的有关规定落实管护责任和采伐限额，履行各自的工作职责。但护林员履职情况还是存在一些不到位的现象。因此，评价得分为1分。四是管护人员培训情况。该县对全县各单位的护林员没有进行岗前培训和建立定期培训制度。但对护林员执行了绩效考核机制，对管护不到位，管护期间有重大过错的护林员实行清退制度。因此，评价得分为0分。五是管护人员管理与考勤情况。县林业局对全县公益林管护人员全部建立了花名册，各林场和村对护林员巡山管护情况执行了考勤制度，记录了考勤表，护林员巡山日志记载详细，每年自查合格。因此，评价得分为1分。根据以上评价结果，本项综合评价得分为4分。

(3)信息档案管理。根据《湖北省生态公益林档案管理办法》的有关要求，县林业局为公益办配备了专门的档案柜，建立了公益林的纸质和电子文档，并指定专人进行管理。各乡(镇)和林场都配有生态公益林档案专柜。为加强对辖区生态公益林的管理，县财政局建立了公益林补偿资金兑现与使用专用档案，并按照2012年区划落界的要求，对森林资源数据进行全面更新后，及时上报给省级林业主管部门，从而做到了档案管理规范，公益林管理信息资料更新及时，符合上级要求。但与《湖北省生态公益林档案管理办法》中的规定和上级有关部门的要求相比，还存在一定的差距。因此，本项综合评价得分为1分。

(4)经营管理。该县2007年编制了《重点生态公益林实施方案》，2010年进行了修改并进一步完善了各项管理措施。近几年来，该县一直能严格按照实施方案对公益林进行管理与经营。抚育、更新、造林和林地征占用等经营措施符合方案要求及《国家级公益林管理办法》和《湖北省生态公益林管理办法》的各项规定。但在抚育、更新、造林和林地征占用等管理方面，与国家和省级公益林管理办法中的有关规定对照还存在一些不足之处。因此，本项综合评价得分为2分。

(5)资金管理。一是资金使用的规范性。该县按照公益林补偿基金管理办法的要求，建立健全了公益林资金管理制度，对项目资金实行专人专账管理。各乡(镇)、林场设立了公益林补偿基金专用账户，建立了公益林资金拨付明细表。各村设立了公益林专用账本，专人记载公益林收支情况。村级公益林支出由乡(镇)经管站实行“村账站管”的模式进行综合评审，代理记账、保管原始凭据，并随时接受各级财政、审计和林业主管部门的审计与监督。2014年公益林补偿资金主要用于由县统一组织的公益林防火隔离带的维修、森林病虫害防治及专业扑火队伍补助、森林资源监测与检查验收等费用，公益林区标志牌、宣传标语修建与维护费用，聘请专职或兼职护林员巡山管护、防火、防滥砍滥伐等的劳务费，林地所有者或经营者用于公益林补植补造、抚育等其他支出。该县公益林资金使用规范，资金用途符合规定，无违纪行为发生。虽有国家和省级公益林资金补偿的管理制度，但该县在资金使用的规范性方面，与上级对资金管理的要求还存在一些问题和不足。因此，评价得分为1分。二是资金拨付。在资金拨付前，该县林业局根据2014年度自查验收的合格面积，编制年度兑现，方案报请县人民政府审批，经政务网上公示后，再由县财政局直接拨付到了县林业局和各乡(镇)财政所的专用账户，拨付进度为100%。因此，评价得分为2分。三是资金兑现。县林业局和各乡(镇)财政所根据县人民政府批复的资金兑现方案，将2014年度的公益林补偿资金1233.00万元全部兑现到了国有(联办、集体)林场、森林扑火队、村组集体和农户，资金兑现进度为100%，符合公益林补偿资金兑现和公共管护费支出的规定。因此，评价得分为3分。四是工作经费。为加强对公益林的管理，县林业局每年向县级财政争取了专项资金30万元，主要用于解决公益林扑火队伍建设和防火器材的购置等费用支出。但由于该县属省级贫困县，县级财政还没有将公益林管护工作经费列入公共财政预算，仅靠基层林业部门自筹，可谓是“杯水车薪”。因此，评价得分为0分。根据以上评价结果，本项综合评价得分为6分。

3.项目绩效

(1)项目产出。一是公益林面积。2014年度，该县国家级和省级公益林实施补偿的面积为93.02万亩,其中国家级81.87万亩，省级11.15万亩，与2013年相比，公益林面积保持未变。因此，评价得分为6分。二是公益林蓄积。该县2014年国家和省级公益林林木总蓄积量为92.1万立方米，与2013年度的71.73万立方米相比有所增加。因此，评价得分为6分。三是公益林森林质量。2014年国家和省级公益林地类分为有林地50.47万亩,疏林地2.36万亩,灌木林地31.95万亩，未成林地7.65万亩，宜林地0.59万亩。与2013年度相比，基本保持稳定。而有林地单位面积蓄积从2013年的1.4立方米增加到1.8立方米，平均郁闭度从2013年的0.45增加到0.55。从而使全县公益林质量基本上保持稳定，各项评定因子有上升好转的势头。因此，评价得分为5分。根据以上评价结果，本项综合评价得分为17分。

(2)经济效益。该县实施公益林项目以来，森林得到了有效保护，林分质量得到了提高，森林蓄积逐年增长，给广大林农带来巨大的林木储备收益，增强了林农培育与管护公益林的信心。公益林项目惠及农户 33 660 余户，人口13.5万人。2014年集体与个人补偿资金1157.95万元，户均收益344元，人均增收86元，比上年度人均收入增加5元左右。而且，随着国家和省级公益林补偿标准的逐年提高，管护时间的延长，林农从公益林管护中得到的实惠会更多，受益的群体会更广泛。但由于公益林补偿标准太低，给林农带来的收入毕竟有限，与林农的期望值还有一定的差距。因此，本项综合评价得分为3分。

(3)生态效益。一是水源涵养。根据有关监测资料，每亩森林年蓄水量为25立方米，该县2014年国家和省级公益林森林年蓄水量为2060.5万立方米，与2013年国家和省级公益林的蓄水量2060.5万立方米相比，基本持平。因此，评价得分为6分。二是水土保持。根据有关监测资料，每亩森林年保土4立方米，2014年该县国家和省级公益林森林年保土量为329.68万立方米，与2013年国家和省公益林保土量329.68万立方米相比，基本持平，没有造成新的水土流失。因此，评价得分为6分。三是固碳释氧。根据有关监测资料，植物每产生1 g干物质，能固定1.63 g CO2，释放1.19 g O2。根据该县国家和省级公益林的单位蓄积量，每亩森林平均能固定3.23吨CO2，释放2.36吨O2，全县公益林大概能固定300.46万吨CO2，释放219.53万吨O2。随着公益林蓄积的增长，每年固碳释氧的总量有适当的增多。因此，评价得分为7分。四是生物多样性。2014年该县国家和省级公益林天然有林地面积为30.54万亩，占总面积的37.3%，针阔混交林2.95万亩，与2013年相比略有增加。因此，评价得分为7分。根据以上评价结果，本项综合评价得分为26分。

(4)社会效益。一是群众对环境满意度。经调查访问，广大林农从公益林建设中得到了较多的实惠，对区域公益林建设评价较好，满意度高。甚至有的地方生态环境有根本性的好转。但要实现青山绿水也是幸福的远景，毕竟要有一个循序渐进的过程，与林农对生态环境的期望值还存在一定的差距。因此，评价得分为2分。二是服务对象满意度。近年来，随着公益林补偿标准的提高，林农从公益林项目实施中得到了实实在在的好处，这不仅进一步提高了林农对国家林业政策的信任度，而且也提高了林农对项目实施的满意度。通过对发放调查问卷的统计，显示林农对公益林实施的效果满意。因此，评价得分为2分。根据以上评价结果，本项综合评价得分为4分。

(二)评价结论

1.评分结果

通过对绩效评价因子逐项分析，综合评价公益林实施绩效，该县2014年国家和省级公益林森林生态效益补偿专项资金绩效评价综合得分为87分(见表1)。评价结果类型为B，评价等级为良好。

表1 2014年度国家和省级公益林森林生态效益补偿专项资金绩效评价指标

续表1

续表1

2.主要结论

通过综合评价，该县2014年国家和省级公益林的实施达到了项目建设的目标要求，做到了项目决策程序规范，项目管理措施到位，项目实施成效显著，取得了较好的生态、社会和经济效益。

四、主要经验、存在问题和政策建议

(一)主要经验

一是政策宣传到位，增强了全民对公益林建设与保护的意识；二是组织领导到位，为公益林的保护与管理提供了组织保证；三是责任落实到位，确保了项目实施的质量；四是保护管理到位，确保了全县公益林管护措施的全覆盖；五是监督检查到位，杜绝了项目实施过程中违规违纪现象的发生；六是政策兑现到位，保证了公益林补偿资金到位的及时性、资金使用的规范性和合理性。

(二)存在问题

一是林权纠纷多，项目资金兑现难；二是资金补偿标准偏低，管护任务繁重；三是管理程序复杂，工作经费不足。

(三)政策建议

一是逐年提高补偿标准；二是拓宽补偿资金使用范围；三是简化林木采伐和公益林调整手续；四是落实项目管理工作经费。

姜洪云