中国低碳发展产业政策的探讨与建议

邹耀平+江飞涛

一、低碳发展是未来经济增长重要依托

全球性的气候变暖成为了人类当前面临的重大威胁，全球碳排放的刚性约束已经成为国际政治共识。为了实现减少碳排放的目标，各国政府纷纷调整发展战略，制定了低碳约束条件下的新经济发展计划，并对产业政策进行了一系列重大调整，开始了向低碳经济转型的战略行动。尤其是2008年国际金融危机以来，欧美等发达经济体试图通过再工业化政策以及发展新兴产业政策来摆脱困境，力图在未来的国际竞争中处于更为有利的地位，而充分利用并巩固其清洁生产与低碳技术方面的优势正是其再工业化政策中的重要组成部分，低碳产业亦被其视为未来经济的重要增長点。

二、低碳发展与产业政策的重点及变化

20世纪90年代初期，世界主要发达经济体的产业政策存在一定程度的不同，但都有一个共同特征：重点在于激励创新与促进创新扩散。21世纪以来，随着低碳发展战略逐渐成为世界发达经济体的普遍选择，发达国家产业政策的重点也发生一些重要变化，这些变化主要体现在以下两个方面。

（一）推动传统制造业的低碳化成为产业政策的重点

一方面，世界各国纷纷制定相应产业政策推动制造业生产领域的低碳化。例如：德国采取中小企业能效特别基金、能源节约条例与工业及生产中的电力高效利用运动等政策帮助工业制造业企业挖掘能源节约的潜力。另一方面，各国对电器、汽车等制定了较为严格的能效标准，并在此基础上实施能效标签制度。例如，美国“能源之星”计划的推广、欧盟的“最低生态设计标准”等。

（二）扶持低碳产业发展成为产业政策的重点领域

欧美等发达经济体纷纷将低碳产业作为其产业政策扶持的重点。美国将清洁能源作为其培育发展新兴产业的重点领域，对于清洁能源技术的研究与开发加大了支持力度，积极支持下一代生物燃料技术和新能源汽车的研究开发。欧盟则将低碳发展作为新一轮工业革命的重要构成，并推出了一系列的政策措施，如《欧盟能源政策绿皮书》，开放各成员国封闭的能源市场，统领成员国大力发展低碳产业。

促进低碳发展的产业政策在发展过程中，也逐渐呈现出有别于传统产业政策的特征：第一，产业政策的目标从主要关注产业的增长与竞争力提升开始转向多元化的产业政策目标，兼顾了减排与经济的协调。第二，产业政策的激励与约束机制从分离开始转向统一。碳税在增加企业成本的同时，低碳企业相对于高碳企业形成成本优势，激励企业降低碳排放。第三，产业政策从干预市场转而转向补充市场与增进市场，开发碳排放交易为碳排放的市场化提供良好的制度和外部环境。

三、中国低碳产业政策的模式及其存在的问题

产业政策中最为核心的“节能减排”政策与“淘汰落后产能”政策，均是以“计划—目标分解—考核与问责”为主线，以政府的行政系统为政策执行主体，以“命令—控制”为执行方式，具有较强的计划色彩。

“十一五”时期，在节能减排“千家企业行动方案”中，（节能减排）“目标责任制”的雏形就已形成。行动方案设立了具体的节能目标和构建了相应的监督机制，并把节能减排目标的完成情况纳入到对地方政府的政绩考核中，并推出了四项保障措施：一是签订目标责任书，明确节能目标和考核评价标准。二是实施能源审计，企业可以选择自行实施能源审计，也可请第三方单位帮助审计。三是实施能源利用报告制度。四是开展能效对标活动。各省政府将节能减排的目标、干部的考核与责任的落实在省内层层分解下达。

“十二五”时期，节能减排的“目标责任制”日趋成熟。2011年，国务院印发《“十二五”节能减排综合性工作方案》，明确提出了节能减排目标，以及各省、直辖市与自治区的节能减排目标，并对“节能减排指标的分解”、“节能减排的统计、监测与考核体系”以及“目标责任的评价考核”进行明确规定。2011年11月，国家发改委、工信部等12个部门联合印发《万家企业节能低碳行动实施方案》，提出约1.7万家企业5年内实现2.5亿吨标准煤的节能目标。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》亦明确提出要“健全统计核算、评价考核和责任追究制度”。

“十一五”以来，我国依赖行政手段与“目标责任制”的节能减排政策取得了明显的效果。但是，这种强调行政限制与行政考核、问责的政策存在一些缺陷：一是严格的责任追究导致一些地区为了完成节能减排任务采用不恰当的手段。如：在“十一五”末期，部分地区为完成节能减排任务，采取拉闸限电的做法。二是缺乏对于企业节能减排的激励与引导。行政限制手段只是外部约束，而不是企业的自觉行为，没有通过市场机制激励低碳与节能技术创新，不利于带动低碳产业的发展。三是地方政府的节能减排目标往往与其他考核目标冲突。当经济增长下行时，就业与社会稳定压力凸显，节能减排目标的优先程度就会下降。

四、低碳发展政策的若干建议

中国低碳发展政策过于依赖行政手段，而在低碳发展市场机制建设方面进展较慢，缺乏推动企业节能减排、研究开发与运用低碳技术的内在激励机制，这极不利于建立深化低碳发展的长效机制。因此，中国的低碳产业政策亟需调整，必须由当前过于依赖行政手段的政策向更多依赖市场机制与法律手段的政策转变。

第一，构建完善的低碳发展法律体系。我国已颁布《循环经济促进法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等法律，但尚未出台作为能源领域母法的《能源法》，缺乏应对气候变化的相关法律法规。由于缺乏相应的法律法规，使得碳排放权的设立与分配、碳税的开征、碳排放权交易制度的建立均缺乏足够的法律支撑，进而影响低碳发展的市场机制建设。当前，中国必须加快《能源法》以及与气候变化相关法律法规的制定工作，将低碳发展上升到法律法规的高度，以保障节能减排政策的顺利执行。同时，逐步完善辅助性法律法规和行政规章，形成一套完整的、能持续推进我国低碳发展的法律体系，为推进低碳发展的市场化体制创造良好的制度基础。

第二，健全和完善节能减排的市场化机制。国家推动建立全国性的温室气体排放权交易市场，引入碳税等政策工具，并主动与国际碳金融市场对接。借鉴欧盟排放交易体系的经验，发展碳排放权交易，扩大配额交易的市场主体的培养，利用市场化的手段配置环境资源。另外，还需加快建立碳排放交易的二级市场，形成公开、公平、公正的交易机制，吸引更多的交易者进入市场。

第三，更好发挥财税等经济政策手段。在市场经济条件下，依赖行政手段推动低碳发展的作用有限，需充分发挥市场配置资源的决定性作用，更多采取财政、税收等经济手段鼓励企业减少碳排放与低碳领域的技术创新。为更好发挥财税政策等经济手段的效用，需要在加大财政资金支持力度的基础上注重体制机制创新，加快推进资源税改革，实时开征环境税（碳税），完善促进低碳发展的流转税、所得税改革，完善绿色采购政策，并逐步建立以结果导向的财税政策绩效评估机制。

（邹耀平，中国航空油料集团公司财务金融部。江飞涛，中国社会科学院工业经济研究所）