加泰罗尼亚独立的经济账

林越

从10月27日加泰罗尼亚议会单方面宣布独立到现在已过去一个多月。在笔者看来，此次加泰罗尼亚“独立”事件所反映的根本性问题，是西班牙在经济危机期间所面临的财政危机。换句话说，经济层面的算计和考量，即使不是唯一决定因素，也是推动“独立”发生的最主要原因。非此无以解释为何在现行宪法实施的近40年间，加泰罗尼亚地区没有在其他时间点诉诸如此极端的方式来要求全面自治。

“独立财政”并非简单加减

经济动机对于身份认同模糊的公民至关重要。加泰罗尼亚独立的经济后果的正、负面信息，会在很大程度上影响上述群体的投票意向。对有着深厚加泰情结并彻底抗拒西班牙人身份的人来说，脱离西班牙统治的自由就是终极目标，至于独立后的经济是好是坏则是次要的。对有着双重身份认定的人来说，没有实质好处的独立就没有意义。2015年关于身份认同的调查显示，只有26%的受访者表示自己只是加泰罗尼亚人而非西班牙人，约有四成的受访者在两个身份之间没有明显偏好。因此，加泰罗尼亚“独立”的经济账该怎么算显得无比重要。

独立运动中，有一种论调被反复提及：“西班牙在抢劫我们”或“西班牙歧视我们”。这背后是对现行自治共同体财政模式的不满。加泰罗尼亚自治政府认为，居住在加泰罗尼亚的公民上缴的税收，占中央政府收入的19.5%，但只获得14%的转移支付，两者之间的差距占到其地区GDP的8%。考虑到加泰罗尼亚地方财政赤字占其生产总值的8.4%，如果该地区可以获得完全的财政自主权，那基本可以解决其财政赤字问题。

上述略显简单粗暴的计算有一明一暗两个深意。明面上，可以最大程度地获得当地居民的共鸣，将近10年来地方公共资本投入减少、基础设施和服务设施投入不足、人民生活水平降低归咎于中央政府实施的地区间收入转移的财政制度。隐晦一些的是，把“独立”的经济账从对未来收益的估算替换为对过去损失的修正，但这种修正只涉及收益，完全不考虑成本。

如果加泰罗尼亚脱离西班牙王国，新成立的政府必须负担一个政治实体的外交和国防成本，独立后的绝对财政收益必将少于纸面上现有数据的简单加减。只谈好处不谈其他仅在一种情况下有意义，那就是追求西班牙财政制度的联邦化。这样一来，下述猜测就很可靠：加泰罗尼亚独立运动从一开始就是渐进式的，其短期和直接目标是以独立为威胁，要求中央放权，实现地区财政的完全自治。

双口径形成复杂体系

西班牙的财税制度并非单一体系，而是根据1978年宪法分为普通自治共同体财税模式和适用于巴斯克、纳瓦拉两个自治区的特殊财税协定。

由于历史原因，后一种模式在上述两个自治区实现了地方财税的自治，即地方税务与中央税务分离，地方仅向中央缴纳必要的公共管理费用。前者在剩余15个自治区实施，由中央进行财政协调，中央依个人和企业收入按累进税制从各地区收缴公共收入，再按人口基数向各地区拨款并进行必要的公共建设。这意味着，经济发展程度和人均收入相对较高的地区对共同体的贡献度较大。其也是加泰罗尼亚政府长期抱怨所在。

只是，对地区收入转移制度公平性的评价很难用中央对地方的收支缺口来衡量。这涉及两个不同的统计口径。通常，人们会直观地以地区边界进行分割，即以一地区所在居民和企业上缴中央的税收和他们从中央直接获得的补助之差，来判断该地区是净贡献者还是净收益者。但这种方法并不能准确衡量实际的贡献者和受益者。

举例来说，如果非加泰罗尼亚居民从加泰罗尼亚公司购买商品或服务，传统方法会将产生的增值税收入分配给加泰罗尼亚，而从实际税收贡献者角度来看，增值税收入需要在加泰罗尼亚和购买者居住地进行分配。又比如，在支出方面，中央财政投资马德里至巴塞罗那的高速铁路，按直接投资归属地计算，这笔支出中的大部分将分配给阿拉贡地区，因为在该地区铺设的轨道和车站的公里数最多；但从实际收益者角度看，该项投资必须按照旅行者的出发地或目的地进行区域分配，因此这项公共建设的几乎全部支出应在馬德里和加泰罗尼亚间进行分配。

比较来说，后一种方法衡量的中央预算活动的再分配效应更为准确地考虑到了加泰罗尼亚与周边地区的经济往来。加泰罗尼亚的经济繁荣不是独立于西班牙其他地区的，而是嵌入在整个国家内部的，认为独立能带来更好的经济发展有倒为因果的嫌疑。依照非传统统计口径，加泰罗尼亚相对中央政府的财政结余仍为负数，但绝对值下降约一半，占地区GDP的5.8%而不是8.4%。

即使如此，加泰罗尼亚仍然可以被认定为普通自治共同体财税体系的净贡献地区。为弥补加泰罗尼亚的损失以及随之而来的地方公共债务的上升，西班牙政府在2012年推出区域流动性基金。通过该基金，加泰罗尼亚在2012年和2013年分别获得中央贷款166亿和234亿欧元，占基金总额40%，远超其对全国GDP贡献的份额。

区域流动性基金可以被看作是西班牙政府在经济危机期间再平衡地区间利益的应急手段，但这不足以平息加泰罗尼亚政府对现行体制的不满。一方面，尽管利息低于市场价，由流动性基金填补的地方赤字始终是以负债方式呈现的；另一方面，由中央政府主持的基础建设也不一定符合地方利益。

或带动全国性财政改革

对加泰罗尼亚而言，与其推动普通自治共同体财税体系的内部改革，不如直接寻求类似巴斯克和纳瓦拉地区的特殊财税协定。

事实上，在西班牙社工党执政时期，也确实取得了实质性的进展。2006年，由加泰罗尼亚议会制定的新版《加泰罗尼亚自治条例》在西班牙国会大会投票通过，为新的自治财政模式确定了基础。只可惜，新文本在同年被裁定部分内容违宪，需要进行修改。

2006年至2010年，西班牙经济经历了从高速增长到危机的转变。2008年以前，想要进行财税改革还相对简单些。这以后，西班牙财政收入减少，公共债务的利息成本上升，同时失业带来的救济补助开支迅速上升，造成入不敷出的局面。从危机后的情况来看，西班牙与欧洲其他福利国家类似，在经济增长期公共资源的耗费大大超过了其公共收入增长的潜力。国家面临实施重大经济和税收改革、削减公共支出的挑战。财政紧缩成为逐步减少公共财政赤字的唯一方法。财税制度的剧烈调整必然引起社会摩擦，但阵痛的过程在不同地区并不一致。一个地区，危机前的公共支出越“慷慨”，危机后的调整也就越艰难。而恰恰是在这一点上，加泰罗尼亚的财政窘境凸显。

首先，由于多年来巩固本土意识的努力，加泰罗尼亚在文化和教育方面的支出庞大，公共债务水平常年比所有地区平均水平高出50%以上。其次，危机后，由左派政治联盟控制的加泰罗尼亚政府改革步伐缓慢，福利支出高居不下，地方债务不断累积。从这个意义上来说，危机后，西班牙政府的政党轮替激化了中央和地方在经济和社会政策上的对立与冲突。

从全球历史经验来看，逆周期的凯因斯式扩张性财政政策也不失为渡过危机的选项，问题是获得更大的财政自治权力是否就能带来预期的结果，结论是不一定。首先，加泰罗尼亚的公共支出大部分是社会服务和福利，而民怨所至也是税收上升和福利開支减少，很难想象更大的自治权会背离这一趋势。其次，以拉动经济为目的的公共投资的效率取决于公共管理水平。这一点，加泰罗尼亚政府的表现并没有好于西班牙的平均水平。2012年欧盟委员会一份报告衡量了欧洲国家和地区的政府质量。报告显示西班牙在27个欧盟国家中排名第13位，而加泰罗尼亚在199个欧盟地区中排名第130位，属于最差的三分之一。加泰罗尼亚政客的腐败丑闻也绝不比马德里政客来的少。从这一点来看，将西班牙树为外敌并谋求独立，恐怕也有转移焦点的民粹式算计。

目前，西班牙中央政府动用《宪法》第155条全面接管加泰罗尼亚自治区地方政府权力，并宣布在12月21日举行自治区选举。无论结果如何，对于西班牙政府而言，未来几年的挑战都将不再局限于如何恢复和巩固经济复苏，而是要推行包括财政制度在内的深层次改革。

链接

加泰罗尼亚“独立”始末

加泰罗尼亚是西班牙东北部的一个自治地区，面积3.21万平方公里，人口约757.1万，是西班牙最富裕的地区之一，拥有西班牙重要的国际都会巴塞罗那以及独特的语言和文化，在政治上的自治地位由来已久。

2017年10月1日，加泰罗尼亚地区举行公投后威胁要脱离西班牙，西班牙宪法法院认定这次公投非法。在巴塞罗那和其他城市的一些投票站，警方和选民发生冲突，导致数百人受伤。

10月10日，加泰罗尼亚主席卡莱斯·普吉德蒙在加泰罗尼亚议会发表讲话称，尽管已经通过公投赢得独立的权利，但将暂缓加泰罗尼亚独立进程，并寻求与西班牙政府谈判。

10月27日，加泰罗尼亚议会宣布从西班牙独立。随后，西班牙参议院批准直接接管加泰罗尼亚。西班牙首相拉霍伊表示，誓将在加泰罗尼亚“恢复法制”。