■文/鲍淡如
完成制度安排收官之作开启体系完善探索之旅
——机关事业单位养老保险制度改革述评
■文/鲍淡如
机关事业单位养老保险改革是贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神的一项重要改革。2015年1月国务院印发了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,改革正式启动。在各级党委和政府的领导下,改革稳步推进。截至2016年末,机关事业单位参保人数达到3666万人。这是我国养老保险制度全覆盖的收官之作,意义非凡。
说机关事业单位养老保险改革意义非凡,主要是因为机关事业单位养老保险改革是从我国养老保险事业发展的全局出发而推出的改革举措,而不是仅仅涉及机关事业单位工作人员自身的改革。从改革方案来看,机关事业单位养老保险改革承前启后,既承袭了20多年养老保险改革的制度精华,又开启了我国养老保险体系发展的新路;既针对了当前养老保险存在的突出问题,又瞄准了今后养老保险发展趋势;既充分考虑改革参与者的切身利益,又立足于建立促进公平性、适应流动性、保证可持续性的机制。国务院的改革决定和陆续出台的配套文件以及各地贯彻决定的改革实践都体现了这样的指导思想。
我国养老保险改革历经20多年探索,确立了社会统筹和个人账户相结合的模式。这个模式体现了养老保险中政府、单位和个人各自的责任。我国养老保险制度能够覆盖这么广大的人群,与这个制度模式是分不开的。统账结合既体现在养老保险基金的征集管理上,又体现在参保人的待遇计发上。适应了各种所有制企业参与到这个制度中来,也适应了各种不同收入、不同工作年限的职工养老时的基本生活需求。
机关事业单位养老保险改革明确采用统账结合的制度模式,消除了机关事业单位与企业在养老上的制度性差异,体现了规则的公平。机关事业单位养老保险改革实施以来,机关事业单位的工作人员从个人不缴费到缴费,单位也与企业一样实施了缴费,而且缴费率和缴费基数与企业保持一致。在养老保险待遇计发上,也实行了与企业相同的规则,即基础养老金根据社会平均工资和本人的平均缴费基数确定,一样实行一年一个百分点;个人账户养老金与企业职工一样根据个人账户储存额除以计发月数确定。两年间,机关事业单位退休人员与企业同时点、同办法增加了养老金,而且养老金增幅比企业职工略低,对缩小机关事业单位与企业养老金差距发挥了作用。
改革的目的是建立新的制度模式,改革可以改变改革参与者的预期,但不能损害他们的当前利益。在20多年养老保险改革实践中,我国总结出了“老人老办法、新人新办法、中人过渡办法”的改革策略,保证了改革的顺利实施,使新制度得以确立,又不影响改革参与者的利益。在职工养老保险改革时就明确以改革启动时点为界,已退休的称为“老人”,将他们纳入统一制度,不再改变待遇享受办法,而参加新制度的养老金增长。改革前参加工作改革后退休的称为“中人”,按新制度规定缴费并计发待遇。对改革前的劳动贡献予以认可,并设立过渡性养老金予以体现。改革后参加工作的称为“新人”,完全实行新制度。正是改革中的中国智慧保证了新制度模式的确立,保证了各类人群的待遇平衡。
机关事业单位养老保险改革也采取了同样的办法。如果说20多年前企业养老保险改革没有经验,改革参与者对新制度没有感受,制度运行的结果都是预测,改革只能慢慢摸索。那么20多年后的机关事业单位养老保险改革还有必要这样慢吗?可不可以就用被企业改革实践证明的规则,用模拟的办法将参与改革的所有人员都用新制度一步到位呢?从技术上来讲,完全可以实现“老人”“中人”待遇新老制度的换算。但养老保险改革解决的不仅仅是待遇平衡问题,还要解决理念问题,解决机制问题。不让参与者从实践中体会感受改革,新的制度不可能稳步地推进。分人群的改革举措是一种以时间换空间的安排,这是保证改革成功必须付出的代价。
我国的养老保险体系是一个多层次的体系。上世纪90年代推出养老保险改革时就明确了养老保险要实行政府强制的基本保险、政府鼓励的补充保险、个人自选的商业保险,形成符合国际潮流、适应中国特点的三支柱的养老保险体系。在企业养老保险改革发展过程中企业年金也已经建立起来了。截至2016年底,企业年金的规模已经突破了1万亿元。与企业年金发展相适应,包括受托人、托管人、投资人、账管人在内的市场化管理服务体系已经形成。政府鼓励年金发展的税收优惠政策正在发挥积极作用。尽管如此,补充保险的发展仍然比较薄弱,覆盖面不广、基金规模偏小、税收优惠力度不够,多层次养老保险体系建设任重道远。
机关事业单位养老保险改革不仅实现了与企业基本保险制度接轨,还推出了职业年金制度,与企业年金制度相平衡。机关事业单位的职业年金制度设计有很多新意,对完善养老保险体系会有很大的促动。
机关事业职业年金制度确定了较高的缴费费率。制度规定,职业年金单位缴纳8个百分点,个人缴纳4个百分点,合计是12个百分点。这是什么概念呢?一般而言,在养老保险中,如果缴费30年领取15年,12%的费率可以带来24%的替代率。现在基本养老保险能带来56%的替代率,两者相加有80%的替代率。既与改革前替代率水平相当,又能保证退休后的体面生活。企业要想提高退休人员待遇水平也应大力发展年金。
机关事业职业年金是普惠性的,建立职业年金是养老保险改革的重要内容。这对企业建立普惠性的年金制度具有引领作用。在原来退休制度下,人们对机关事业的养老金水平有诸多议论。而现在采用职业年金办法,待遇的确定是公开的、透明的、制度化的,也充分体现了多缴多得的理念。要攀比就攀比投入吧。当然政府对企业年金要有更多的税收优惠,也要推动企业实行普惠性的单位和个人共同投入年金的制度。这样我国多层次养老保险才能发展起来、完善起来。
机关事业职业年金规定了按月领取的方式。具体分为两种,一种是参照基本养老保险计发办法,领完为止;另一种是购买保险,按契约领取。这充分体现了市场化的理念,与基本养老保险领取方式区分开来,对养老保险制度长远发展有极大意义。虽然理论上有24%的替代率,但还要看投资运营收益。这将促进市场运营机构的发展,促进资本市场的发展,同时也推动参保人关注养老保险市场运营。
随着机关事业职业年金制度的发展,相信我国多层次养老保险体系会逐步完善。
我国经济发展进入新常态,城镇化发展势头仍然不减,进入新型城镇化发展阶段。以互联网为代表的新技术革命催生了万众创业、创新的热潮,人员高速流动在相当长一段时间内还会持续。人员的流动方向是多样的,有机关事业流动到企业的,也有企业流动到机关事业的,还有流动过后又反向流动回去的;有在社会保险统筹地区内不同单位间流动的,又有跨统筹地区流动的;有组织调动而流动的,有组织鼓励参与创业流动的,也有自己辞职主动流动的。
早在2009年,国家就出台了企业参保人员社保关系转移接续的文件,明确了社保关系、统筹基金、个人账户转移的规则。现在除了基本社保关系转移外还多出了职业年金关系转移,职业年金与企业年金对接等问题。职业年金实行个人账户方式管理,单位缴费部分,财政全额拨款的采取记账的方式,非全额拨款的采取实账积累的方式,因此在每个流动人员的养老保险关系转移时会出现比较复杂的情况。
机关事业养老保险改革启动后,人社部和财政部出台了贯彻国务院决定的配套文件。2017年1月两部出台的《关于机关事业单位养老保险关系和职业年金转移接续的通知》明确了具体规则。同时人社部又出台了《机关事业单位养老保险关系和职业年金转移接续经办规程》,对转移接续作出了明确、详尽、细致的规定。规定落实了中央提出的适应流动性的要求,满足了经济社会发展的需要。在我国这样一个人口众多、地域广阔、经济尚不均衡的大国解决好社会保险关系的转移接续,是社会保险制度健康发展的可靠基础。■
上海工程技术大学
上海现代金融职业研究所