关于深化预算绩效管理改革的思考

王海秀+范帆

[摘 要] 进一步深化预算绩效管理改革是政府绩效管理的重要组成部分，是财政科学化精细化管理的重要内容。全方位推进预算绩效管理，对于提升政府的公信力，促进高效、责任、透明政府建设具有重大的政治、经济和社会意义。近年来，我国在预算绩效管理改革中积极探索，取得阶段性成果，但总体看面临不少矛盾和问题，当前和今后一个时期，应该重点从牢固绩效理念、加强法规建设、夯实管理基础、完善管理机制、强化绩效问责等五大方面进一步深化预算绩效管理改革。

[关键词] 深化；预算绩效管理；改革

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 23. 065

[中图分类号] F810.2 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2017）23- 0122- 04

0 前 言

《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中明确提出要全面推进预算绩效管理，建立全面规范公开透明的预算制度。新修改的《中华人民共和国预算法》中有关预算绩效管理的条款就有六处。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是财政科学化精细化管理的重要内容。全方位推进预算绩效管理，对于提升政府的公信力，促进高效、责任、透明政府建设具有重大的政治、经济和社会意义。

1 预算绩效管理改革已取得的成果

党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”之后，预算绩效管理受到地方各级政府的高度重视，以财政部门为主导的预算绩效管理试点工作在国内逐步开展起来，目前已取得重要的阶段性成果。

1.1 績效目标管理全面铺开

绩效目标管理是预算绩效管理的前提条件。目前大部分省市已对财政拨款限额以上的投资发展类项目实行绩效目标管理，部门单位在申报项目资金预算时，必须科学合理测算资金需求，提出明确具体的绩效目标，绩效目标不明确、不合理的不列入预算。绩效目标确定后，随同部门预算一同批复，作为预算执行和绩效评价的依据。各县（市、区）也积极推行这项改革，加快构建“用钱必问效、无效必问责”的预算管理机制。

1.2 绩效运行跟踪监控力度加大

各级在预算执行中，以预算绩效目标为依据，通过绩效监管、国库集中支付、政府采购、公务卡、财政监督检查等管理措施，全方位加强跟踪管理，采集和分析绩效运行信息，发现偏离绩效目标时，及时采取措施予以纠正，确保预算绩效目标的实现。

1.3 支出绩效评价机制不断完善

支出绩效评价是预算绩效管理的核心，目前各级普遍加大了这项工作的推进力度。在具体操作上，预算执行结束后，预算单位先对预算绩效目标实现情况开展自评，财政部门再选择部分重点项目进行抽评。评价的重点内容包括：绩效目标设定情况、资金投入和使用情况、为实现绩效目标制定的制度措施情况、绩效目标的实现程度及效果等。

1.4 绩效评价结果应用逐步推开

评价结果应用是绩效管理的落脚点和生命线。目前很多地方都建立了绩效评价结果反馈机制，对评价中发现的问题及时反馈被评价部门和单位，作为改进预算管理的重要依据。同时，将绩效评价结果与预算安排、资金分配有机结合，绩效评价结果好的，下一年度优先考虑；绩效评价结果不好的，相应调整项目或调减、取消预算。

1.5 绩效管理制度框架初步形成

近年来，财政部陆续出台了《关于推进预算绩效管理的指导意见》、《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》等制度办法，并制定了《县级财政支出管理绩效综合评价办法》和《部门支出管理绩效综合评价办法》，明确了预算绩效管理的基本原则、基本任务、重点工作以及评价对象、评价方法、评价主体等。各地也结合实际加快制度建设，为相关工作开展提供了保证。

总体上看，随着绩效管理工作的展开，“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的情况有所改观，以绩效为目标、以结果为导向的管理理念正在逐步形成，部门自我约束意识及责任意识有所提高。特别是绩效目标申报和评价机制的建立，提高了项目预算编制的规范性、针对性和科学性，部分单位无原则地报项目、要资金现象得到初步遏制；预算单位的支出监管责任明显强化，资金支出的随意性和盲目性大幅减少；项目支出进度明显加快，部门单位申请追加预算更为慎重，财政资金使用效益明显提高。

2 预算绩效管理工作存在的问题

2.1 预算绩效管理理念还不牢固

目前对深入推进预算绩效管理这一改革的必要性和艰巨性的认识还没有形成社会普遍共识。虽然，经过多年推进，财政、预算部门对绩效的理念有了一定的强化，但长期以来形成的“重安排，轻监督；重争取，轻管理；重使用，轻绩效”的思想短期难以改变，重产出、重质量、重结果的绩效管理理念尚未完全深入人心，部分单位把大量精力花在跑资金、争项目上，认为只要资金使用合法合规就行，忽视财政资金的使用绩效。有的部门对绩效管理工作重视不够，缺乏主动性，应付的成分多于对管理问题的反思，没有将绩效管理工作作为一项日常重要工作来抓。变“要我评价”为“我要评价”，是推进绩效管理工作的“瓶颈”，牢固预算绩效管理理念，既是下一步改革工作的重点，也是难点。

2.2 预算绩效管理法制建设还不完备

目前，我国尚未出台与地方预算绩效管理具体操作相关的法律、法规，财政部印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》《关于推进预算绩效管理的指导意见》《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》《预算绩效管理工作考核办法》《地方财政管理绩效综合评价方案》和《2015年县级财政管理绩效综合评价方案》等政策文件只可作为部门规章依据。

各地区只有河北省、青岛市等部分地方以政府文件形式要求推进预算绩效管理工作，天津、内蒙古等7个地区由政府办公厅转发财政部门关于开展绩效评价工作的文件，其他地区则由财政部门发文。文件的权威性和层级不高，绩效管理工作缺乏法制保障，面对各方利益博弈和多种阻力，难以有效发挥职能作用。endprint

2.3 全过程预算绩效管理的机制尚未完全建立

从当前来看，尽管已经提出了全过程预算绩效管理的理念，要求建立绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施和评价结果应用的预算管理机制，但在实际的预算管理中，还普遍表现出对预算绩效的忽视，全过程预算绩效管理的机制尚未完全建立。

一是预算编制中对预算绩效的忽视。受传统投入预算的影响，预算绩效目标的前置和约束作用无法得到发挥，完善的绩效目标管理机制尚未建立。

二是预算执行中对预算绩效的忽视，预算执行的关注点仅为预算资金本身，现有的预算执行监控系统也只是关注了预算资金是否滞留，把预算执行的进度作为预算执行的全部落脚点；现有的监督检查也只是关注资金是否按规定方向使用、是否产生挤占挪用，立足于程序合规和使用合法，忽视了对预期绩效的跟踪检查，真正的预算绩效监控机制尚未建立。三是财政决算对预算绩效的忽视。无论是财政决算还是部门决算，关注的只是预算完成率的多少，是超预算还是未完成，对预算资金的实际效果基本忽视。财政决算中对绩效的忽视，使得绩效评价不能成为法定任务，变得可有可无，并且在评价模式上主要集中在项目的绩效评价上，对部门整体、一级政府的综合评价不足。

2.4 机构设置和队伍建设不到位

目前全国只有部分地区省级财政部门设置了专门的预算绩效管理机构，名称不尽统一，职责也不尽明确；其他地区大多数将相关职能由预算处负责，少数地区由监督处牵头负责，人员数量较少。基层财政部门（县市级）专门从事预算绩效管理工作的人员不多，单独设立预算绩效管理科（股）室的更少。在机构不健全、人少事多的情況下，县级预算绩效管理改革工作难以推进。

另外，由于预算绩效管理的专业性、复杂性等特性，现有工作人员的业务水平还不能满足绩效管理工作要求，绩效科股人员日常工作只是负责将绩效评价工作文件、任务上传下达，精通业务、善于管理的人为数不多，业务素质亟待提高。

2.5 绩效管理基础工作还不扎实

一是绩效评价指标体系还不完善，评价指标设定的科学性有待加强；二是绩效评价方法相对单一，主要应用横向比较法、预定目标与实施效果比较法等，其他一些方法如因素分析法、专家评议与问卷调查法等方法要熟练掌握和应用还有一个过程；三是绩效管理信息系统还没有完全建立，绩效管理的基础数据、基础信息的搜集、整理、分析工作需要进一步加强。

2.6 绩效评价结果应用还很不足

开展绩效评价的目的是将评价结果转化为实际工作成果，以加强财政支出管理，合理配置公共资源，提高资金使用效益。从当前看，不少地区和部门对绩效评价结果应用不够重视，加上绩效评价的质量也制约了评价结果的有效应用，使不少工作只是一评了之，随后束之高阁；使得绩效评价无法发挥在促进部门履职、提高政府效率等方面的作用。

受部分预算支出安排刚性等因素影响，有的仅仅停留在反映情况、查找问题、完善制度层面，和以后年度预算有机结合的机制尚未建立，无法起到优化支出结构、合理编制预算的作用；有的仅仅把绩效评价结果作为内部资料，没有向政府、人大进行报告，没有向相关审计、监察等部门通报，没有向社会公开，既不能为政府决策提供参考，也没有回应社会呼声，接受各方监督；尤其是相应的绩效问责机制尚未建立，导致绩效评价结果仅仅停留在工作层面本身，部门和相关工作人员的责任意识得不到有效提升和强化，推进预算绩效管理的实际成效大打折扣，致使不少工作流于形式。

3 深入推进预算绩效管理改革的思考

3.1 牢固树立预算绩效管理理念

切实将预算绩效管理理念嵌入预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算执行和调整的全过程。财政部门要把全面深化预算管理制度改革，促进建立现代财政制度，推动实现国家治理体系和治理能力现代化作为财政预算绩效管理工作的主题。要充分认识到开展财政预算绩效管理是贯彻落实《预算法》、履行财政资源配置职能、履行财政资金监管的基本职责，切实担负起主体责任。各级政府、各预算单位要牢固树立“花钱必问效，无效必问责，问责必从严”的理财理念。要充分利用各种新闻媒体和网络平台，积极宣传预算绩效管理的重要意义、成功经验和典型做法，强化各级各部门的预算绩效管理意识，为推进预算绩效管理营造良好的舆论氛围。要有效引导各部门、各方面理解支持预算绩效管理工作开展、监督绩效结果应用，共同构筑“讲绩效、重绩效、用绩效”的良好社会环境。

3.2 加强预算绩效管理的法律体系建设

预算绩效管理本身就包含着依法行政、依法理财的理念，需要建立一系列具有权威性的法律法规，来确保改革的实施。提请国家出台相关法律、法规，强化预算绩效管理法制手段，一是借鉴国际通行做法，将预算绩效管理以法律的形式加以明确。一方面可比照成熟市场经济国家的做法，出台单独的预算绩效管理法，如美国的《政府绩效成果法》；另一方面可通过修订和完善现有法律，在《中华人民共和国预算法实施条例》修订中增加有关强调地方财政绩效管理的内容，提高绩效管理法律层级；二是制定全国统一的地方财政绩效管理相关制度办法，指导和推动各地工作，形成全国上下一盘棋，也有利于各省市间相互比较和借鉴。建议由国务院下发关于加强地方财政绩效管理工作的意见，为各地推进预算绩效管理工作营造有利的政策环境。同时，建议财政部依法对制定的涉及财政绩效管理的制度进行统一规范，以便于地方开展工作。

3.3 加强支撑体系建设，夯实预算绩效管理基础。

一是建立完善预算绩效指标体系。各级、各部门可基于财政部发布的《预算绩效评价共性指标体系》，结合实际尽快建立完善涵盖各类各项支出、符合目标内容、细化、量化的多层次绩效指标体系，提高指标设置的科学性、合理性和可操作性，为深入开展绩效目标管理和绩效评价提供技术支撑。

二是完善预算绩效管理信息系统。通过系统软件明确界定绩效管理流程和各部位、各环节的职责权限，用信息化手段推进预算绩效管理的规范化。endprint

三是建立完善预算绩效管理专家库和中介机构库。可按照分建共享、动态管理原则，建立健全绩效管理专家库和中介机构库，为实施预算绩效管理和第三方评价提供智力支持。四是完善县级以上预算绩效管理机构设置和人员配备。组织开展多层次的预算绩效管理专业知识培训，全面提升财政部门、预算单位工作人员的业务素质，为推进预算绩效管理、提高理财水平提供人才保障。

3.4 建立科学完善的预算绩效管理新机制

一是建立科学的财政预算绩效管理机制。以人大考核评价政府财政管理绩效，以政府（财政部门代表）考核评价部门预算管理绩效，以部门考核下属单位和项目支出绩效，形成完整的财政预算绩效管理机制，推进预算绩效管理的纵深发展。

二是建立预算绩效管理新模式。各级地方政府应建立全过程，即“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的“五有”预算绩效管理新模式。预算绩效管理实施全覆盖，做到“横向到边，纵向到底”的预算绩效管理新格局。“横向到边”指的是覆盖所有预算部门（单位），“纵向到底”指的是贯通省市县三级。省、市、县所有预算部门都应开展全过程预算绩效管理。

三是建立绩效管理考核机制。制定符合当地实际的预算绩效管理工作考核办法，从基础工作、绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用等方面对预算部门的预算绩效管理工作的质量进行考核。以此提高单位对财政资金使用绩效的重视和开展预算绩效管理工作的自觉性。

3.5 建立考核问责机制，强化绩效评价结果应用。

一是建立评价结果反馈机制。对评价过程中发现的问题，及时反馈给被评价部门和单位，要求其完善管理制度、改进管理措施、增强管理责任，不断提高公共产品質量和公共服务水平。

二是建立评价结果与预算安排结合机制。财政部门和预算单位要定期汇总绩效评价情况，建立评价结果报告制度，为政府决策提供参考。要将评价结果作为安排以后年度预算的重要依据，对评价结果好的，给予优先支持或加大支持力度；对评价发现问题、未达到绩效目标或评价结果差的，根据情况调整项目或调减预算，直至取消该项财政支出，加快建立以结果为导向的预算管理新机制。

三是建立预算绩效考核问责机制。逐步将绩效评价结果，作为衡量各级各部门工作任务完成情况和领导班子、领导干部业绩的重要指标。要强化绩效问责，对因故意或过失等原因导致无效或低效使用财政资金的相关责任人，财政或预算部门可提出追究责任的建议，并提交相关职能部门，切实形成“谁干事谁花钱、谁花钱谁担责”的机制。四是建立结果公开机制。通过公开评价过程与结果来强化公众监督，通过多种信息交流平台将评价的过程与结果公开，接受公众与舆论的监督，使绩效理念深入人心。

4 结 语

综上所述，全面深入推进财政预算绩效管理改革是“十三五”时期各级财政工作的重中之重，深化预算绩效管理改革是一个系统工程，需要根据各地自身特点、实际工作情况不断调整完善。笔者认为，当前和今后一个时期，进一步深化预算绩效管理改革应该重点从牢固绩效理念、加强法规建设、夯实管理基础、完善管理机制、强化绩效问责等五大方面不断加以推进，尽快建成科学、完善、高效的财政预算绩效管理体系。为全面提升财政管理水平，为国家治理体系和治理能力现代化提供有力支持。

主要参考文献

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