“安全第一”之法律内涵

邱 成

四川省安全科学技术研究院

“安全第一”是我们国家的法律规定，是对“安全”这种普适价值的首选，国家以这样的价值排序来给“安全”定位，并通过立法对与之有关的社会关系做出调整并进行是非评判，其目的是以国家强制力建立确保基本人权（人身健康和生命安全）得以实现的社会秩序。但必须注意的是，“安全第一”是《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）的规定，是对物质生产领域提出的基本要求，其法律本义是“‘安全生产’第一”。由此可见，《安全生产法》所称“安全”，无论从法名来理解还是从逻辑上讲，是特指，而非泛指。所谓特指，即“安全生产”而非“安全”。否则，《安全生产法》的执行力就会大打折扣。理由是，不能离开《安全生产法》来理解“安全第一”。倘若把法律意义上的“安全第一”向法外拓展，不仅偏离法律，还会使法律所特指的“‘安全生产’第一”的强制性大打折扣。

同时，“安全生产”是社会化大生产特有的社会关系，是必须通过法律进行规范和调整的内涵相当丰富的社会关系。而“安全”是只与人有关的、存在于全部人类历史的、外延很大的、无法亦无需通过国家强制力来调整的社会自恰现象。

1 从口号提倡到法定强制——基于安全生产

1.1 “安全第一”的外国出处

“安全第一”最早由美国US钢铁公司董事长E·H·凯里提出。1906年，面对企业多发的事故，凯里把公司的经营口号，从原来的“质量第一、产量第二”改为“安全第一、质量第二、产量第三”。

继凯里之后，许多国家和地区成立安全协会：1917年，伦敦成立“英国安全第一协会”；1921年，芝加哥创立“全美安全协会”。二战后，1949年日本实施《矿山安全法》，提出“安全第一、生产第二”理念。

从1906年提出“安全第一”开始，100多年来，这一理念为世界各国的政府、企业主和雇员接受。今天，“安全第一”已成为全球共同的口号和首选价值。

1.2 “安全第一”的中国版本

1.2.1 在矿业交通领域推行

新中国成立伊始，党和政府就十分重视安全生产。1949年11月，燃料工业部召开第一次全国煤矿工作会议，提出“煤矿生产，安全第一”的口号。

l957年10月5日，周恩来总理在民航局关于中缅通航一周年的总结报告上批示：“保证安全第一，改善服务工作，争取飞行正常”。1960年，我国第一艘万吨轮“跃进”号触礁沉没，周恩来对当时的交通部部长说：“你们搞航运的，也要安全第一。”此后，“安全第一”的口号被广泛应用到各条战线。1979年2月，航空工业部在呈给党中央的书面报告中，首次把“安全第一”与“预防为主”一并提出。

1.2.2 成为安全生产的指导思想和方针

1983年5月，国务院在批转劳动人事部、国家经委、全国总工会关于加强安全生产和劳动安全监察工作的报告的通知中，提出“在安全第一、预防为主的思想指导下搞好安全生产，是经济管理、生产管理部门和企业领导的本职工作，也是不可推卸的责任”。

1985年7月，国家安全生产委员会在鞍钢召开第一次全国安全生产会议，提出把“安全第一，预防为主”作为安全生产方针。

1.2.3 写进党中央全会决议

1989年11月，党的十三届五中全会通过《中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决议》，该决议提出“落实‘安全第一、预防为主’的方针，加强安全生产”。

1.2.4 从法定管理方针到工作方针

2002年6月29日出台的《安全生产法》第三条规定：“安全生产管理，坚持安全第一、预防为主的方针”。这是安全生产管理方针法定的重要标志。2005年春，胡锦涛总书记在中共中央政治局第30次集体学习会上，听了两位专家讲安全后说，“安全生产工作，要坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针”。同年10月8～11日，党的十六届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，该建议提出“坚持安全第一、预防为主、综合治理”。2014年8月31日，十二届全国人大常委会对《安全生产法》进行修改，把原来的管理方针改为工作方针，“安全第一”依然是其首要内容。

1.3 “安全第一”的法律意义

综上所述，“安全第一”的来龙去脉已经了然，但其变化以及这一变化的真正含义和应有的效力，未必了然。特别是中国共产党及其所领导的人民政府，一如既往、一以贯之的以“安全生产”为“第一价值”的主张，并将其以法的形式固定下来且强制施行的用意，人们未必领会；于是，因领会的片面而引发的价值错位的种种表现，人们未必有违法的认知。

首先，无论是国外最初的口号提出，还是我国法律规定，“安全第一”之“安全”，均指“安全生产”。

其次，《安全生产法》所指的“安全生产”，是不可拆分的偏正式固定词语，如果进行拆分，就远离其本意。人们通常认为，生产与“安全”是相互依存的，即离开生产，“安全”失去意义；没有“安全”，生产就不能顺利进行。于是，就有了抓生产首先要抓“安全”口头禅。乍一看，“安全”似乎处在首位，好像符合法理，但细思之，“安全生产”却被忽略，更不在首位。按照《安全生产法》第十七条的规定，企业必须具备安全生产条件才能从事生产经营活动。这是对当代生产形式所作的规定，它区别于不安全的生产形式。

再次，把“安全”与生产互相对立，说当二者发生矛盾时，应遵从“生产服从安全”的原则，把“安全”作为生产的前提条件。试想，这能说得通吗？既然是一对矛盾，谁服从谁呢？再者说，如果那家企业存在着“安全”与生产的矛盾，从认识层面上讲，就等于把法定的“安全生产”撕扯成两张皮；从客观情形上讲，表明这家企业已经丧失法定的安全生产条件，成了市场的搅局者或者破坏者。

2 从概念的内涵来看——基于二者之间的差等关系

“安全”，泛指适宜一切人的时空状态和保障每个人得以生存的条件。其内涵所指具体对象的唯一性几乎不存在；而“安全生产”，则是“安全”和“生产”内涵相交后形成的具有独立意义的，且指代明确的综合体，彼此不能拆分，它以一体之身并存于“安全”和“生产”两大概念之中。由此可见，“安全生产”这个概念既不单属于“安全”，也不单属于“生产”。

换个角度说，“安全生产”一是社会化大生产的产物，或曰生产的一种形式，即一定社会制度、经济水平和科技条件下形成的生产形式。二是对一种客观存在的社会价值作肯定性判断。三是作为“安全”的重要组成部分，内涵丰富且确定性很强，外延很窄，范围有限。四是一种事涉生产主体与政府、与社区、与劳动者、与消费（市场）等多方面的社会关系。这种社会关系，可超越经济水平和科技条件，由社会制度来决定，是良性的、与社会制度相适应的，是各种社会关系达到和谐的体现，是整个社会关系的组成部分和社会稳定的基础。例如在人民共和国即将成立前夕，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》第三十二条就明确规定：“实行工矿检查制度，以改进工矿的安全和卫生设备”。须知，这是在一穷二白的经济国情和极端落后的科技条件下，在百废待兴、满目废墟的国土上提出的超前主张。这项主张，体现了由革命党转为执政党的中国共产党的不懈追求。因为“安全生产”是实现劳动保护的第一手段，而劳动保护又是共产主义的基本原则。

从以上分析可见，由于“安全”与“安全生产”所指事物的不相等（前者是全称，后者是特称），又由于人们对这种不相等的无意识，较少对二者的不相等进行思考，于是就出现了将“‘安全生产’第一”等同于“‘安全’第一”的现象。

3 从社会关系看——基于法律调整对象的重要度

3.1“ 安全生产”作为一种社会关系的客观性

法律，既是社会关系的调节器，也是调整社会关系必须遵循的依据。

“安全生产”，是多层次社会关系交织在一起的社会存在，既是物质的社会关系，又是思想（精神）的社会关系。这种社会关系存在于三个方面，一是按不同主体来界定的个人与个人之间，个人与企业之间，企业与企业之间，企业与政府、与社区之间的社会关系。二是按社会秩序来界定的经济、政治、法律、伦理道德等社会关系。三是按矛盾性质来界定的对抗性和非对抗性等社会关系。这三个方面的社会关系都很敏感，特别是第三个方面。所以，法律调整是必须的。《安全生产法》关于“五位一体”机制的构建，“综合治理”的规定，以及社会倡导的“三不伤害”等，都是基于对上述社会关系的认识。

当今，我国法律众多，除《安全生产法》外，尚无一部法律把它所调整的社会关系定性为第一的。但是，人们大多以为是“‘安全’第一”，而非“‘安全生产’第一”。于是，法律设定的基准目标与现实相去甚远。原因何在？就在于“‘安全’第一”实际做不到，社会公认做不到，只能倡导，不能强制；而“‘安全生产’第一”，必须做到，也能做到，但由于与“‘安全’第一”的做不到相混淆，使法律规定落空，使这项重要的社会关系出现紊乱。

3.2 “安全生产”作为一种社会关系的重要性

为什么说“安全生产”是必须通过法律进行规范和调整的十分重要的社会关系呢？所谓“安全生产”，指的是具备法定条件的生产形式。这种生产形式构成一种社会关系，这种社会关系内部该是什么样子，与其他社会关系比较有什么区别，其地位、价值何在，如何进行维护保持等，需要通过法律来规定。同时，“安全生产”是一种社会价值，“‘安全生产’第一”是旗帜鲜明的对这种价值进行排序，并以法的形式将其固化，以彰显国家的价值取向。

《安全生产法》是“安全生产”这种社会关系的调节器，同时又是劳动者和企业在生产经营活动中的行为规范，通过规范安全生产的主体（劳动者及企业）的行为来实现对这种社会关系的调整，以期建立能确保劳动者安全健康的社会生产秩序。

由此可见，《安全生产法》并非安全法，它是一部生产法，它对如何进行生产作出相应规定，即安全的（地）生产。如果它叫《生产安全法》，那它就是一部针对生产领域的安全法。就像《特种设备安全法》《道路交通安全法》《矿山安全法》《消防法》等，这些法律都是关于某个行业或领域的安全法。

3.3 对“安全生产”的法律调整方法

（1）引导劳动者和企业通过正常行为（安全生产）的实施，取得有利于自己及社会公众的法律后果，即将劳动者的权利义务和企业的安全生产保障等法定行为与可能有的其他事实同因此而结成的法律关系的发生、变更、灭失联系起来。

（2）规定劳动者和企业在具体法律关系中的权利义务，为劳动者和企业在“安全生产”中可以实施的行为和应当实施的行为划定范围。例如劳动者接受安全培训，企业为劳动者缴纳工伤保险费、发放劳动防护用品并监督使用等。

（3）将劳动者和企业在具体法律关系中违反义务的行为与相应的法律责任联系起来，鞭策其在安全生产条件具备的前提下进行生产经营活动，警戒其千万不要实施安全生产条件不具备的生产经营活动。例如《安全生产法》第十七条规定的安全生产条件，是底线要求，是持续性的向上爬的台阶，而非权宜似的翻门槛。

4 结束语

在依法治国的新时代，所谓“安全第一”，实乃“‘安全生产’第一”。任何从事生产经营活动的组织或者个人，其活动形式是“安全生产”，其活动过程的先决条件是“安全生产”，其活动成果的取得手段是“安全生产”，其活动的首选价值是“安全生产”。这是与法律对眼的认识。“‘安全生产’第一”，其效力是强制性的，是生产经营活动主体的思行准则，是必须无条件满足的起码要求。

然而，时至今日，人们仍然把“安全第一”视为无关“安全生产”的泛泛而谈，或应时应景的口号，大不了是关于生产经营活动的理念倡导，忽略其是国家意志的表达。从这个意义讲，任何做不到的情形，都无一例外地属于思想上的抵触和行为上的相抗。如果放任其存在，就与当今依法治国十六字方针相悖。