安全与应急产业相关概念的形成与发展探讨

李湖生

中国安全生产科学研究院

2018年6月19日工业和信息化部、应急管理部、财政部和科技部四部委联合发布《关于加快安全产业发展的指导意见》，而早在2014年12月24日国务院办公厅就发布了《关于加快应急产业发展的意见》。安全与应急管理学界、业界对于安全产业和应急产业概念的异同，国家相关部门为什么要发布相关产业政策，以及如何推进相关产业健康发展等，都比较关注且充满期待，但同时也还存有一定的疑问。本文简要介绍安全与应急产业相关概念的形成与发展过程，以及个人对相关问题的初浅思考。

1 安全与应急相关职业与行业发展概述

职业、行业、产业都是社会分工的产物，是社会生产力不断发展的必然结果。在社会生产发展过程中，随着新技术的出现，产生了新产品及相应职业的从业人员。随着新产品的生产及相应从业人员数量的不断扩张，新的行业逐渐形成。新行业在发展的过程中会不断与相关行业进行融合，当发展到一定阶段或一定规模时，依据发挥作用的程度并入已有的产业或形成新兴产业。因此，三者的形成和发展的顺序是从职业到行业再到产业，安全与应急领域也是如此。

以商品经济的观点，有需求就会有供给。根据马斯洛需求层次理论，安全需求是紧随生理需求后的人类基本需求。因此，人类对工具的发明和使用，除了满足生理需求之外，也在很大程度上有满足安全需求的目的。这从原始的石质、木质或金属刀斧箭矢等工具的发明与使用就很容易看出。直到工业革命前的相当长的历史阶段，满足安全需求与满足生理需求的商品生产和交换是高度合一的，除了少数提供安全服务的职业外，并不存在现代意义上的安全行业，更不存在安全产业。

最早直接服务于安全的职业应属为达官贵人提供人身安全保障的私人保镖，逐步发展成为个人、企业和政府服务的镖局、安保公司和警察部门等，到现代已发展成为规模巨大的安保行业。随着社会生产的发展，社会财富也随之不断增长，对公私财富的非法窃取和占有成为不法之徒铤而走险的主要目标。针对公私财产、物业和场所保护的需求，逐步发展出以门禁、出入口控制、防盗报警、安全监控等产品和服务为主要内容的安全防范（安防）行业。

火的发现和利用使人类第一次支配了一种自然力量，是最终把人类同动物界区分开来的最大驱动力。火在造福人类的同时，也凭借它无穷的力量，给人类带来了灾难。特别是伴随着城市的形成和发展，火灾也成为如影随行的幽灵。如在公元11世纪，北宋都城东京（开封）规模宏大、人口稠密，市区和宫中发生多次大火，为此专门成立了由军队士兵组成的负责救火的“潜火队”。1657年日本发生明历大火（振袖火事），几乎烧掉了整个江户城（东京），随后成立了专事救火的“定火消”，并逐渐演化出“消防”一词。1666年英国伦敦发生大火，烧毁房屋13200幢，伦敦近三分之二化为废墟，随后伦敦成立了英国第一支消防队。消防员这一应急职业也正式登上历史舞台。此后，随着建筑防火相关法律法规标准的逐步实施和完善，各类消防产品、装备的生产与应用也日渐广泛，逐步发展成为一个规模庞大的消防行业。

在生产的安全保障方面，在原始生产和手工业作坊时代，安全管理通常是师傅、工头等生产管理职责的一部分，很少成为独立的职业。伴随着复杂生产活动的发展逐步分化出一些专门从事保障生产安全的职业，如采矿业的有毒有害气体检测、通风、排水等专业人员。英国煤矿开采中对通风、排水动力的需求，直接推动了蒸汽机的发明与改进，并进而引发了工业革命。在工业革命之后，随着生产组织的复杂化以及某些生产过程的高度危险性，特别是政府监管力度的加大，与保障生产安全相关的专业、职业、行业也逐渐出现并发展壮大。随着法律法规标准对劳动者安全和健康保护力度的不断加大，各种劳动保护用品的生产和应用日益普及，逐渐发展形成劳动保护用品行业。此后，随着各种工矿行业的快速发展，与之相关的安全行业，如安全仪表、特种设备、防尘防毒防爆等产品生产制造、工程和服务等也逐步发展起来。由于这些安全相关的产品、工程和服务都是以保障安全为目的，在检测、监测、保护等技术与方法方面也有一定的共性，逐步成为跨行业领域的安全产业。

把各种灾害、事故发生前的防灾减灾与预防，发生后的抢险救援、医疗救治、救灾济困、恢复重建等相关的专业、职业、行业，统一用“应急”来加以界定，在我国只是最近十多年来才出现的新事物。

从以上的简要介绍可以看出，与安全和应急相关的专业、职业、行业，是伴随着社会、经济、生产的发展而逐渐发展起来的，人类的安全需求、法律法规标准要求等是促进其发展的主要内部和外部驱动力量。

2 安全产业概念的提出与发展

检索现有的文献资料，可大致看出我国安全产业概念的形成与发展过程。

1997年，胡忠阳在《中国安防产品信息》上报道了“安全产业市场蓬勃兴起——深圳已成为全国最大的安防产品集散地”，首次用“安全产业”的概念来描述安防产品市场[1]。

2001年，沈昌祥提出了“信息安全产业”的概念，指出信息安全产业是战略性核心产业，分析了我国信息安全产业的现状和存在的问题，提出了信息安全产业化的发展思路、 目标、重点和对策建议[2]。

2005年，罗云等首次从安全经济学的角度提出“安全产业”的概念，并将安全产业分为安全技术产业和安全文化产业[3]。

2009年，李强介绍重庆市提出通过安全产业集约化发展实现“产业强安”的新思路，界定了安全产业的内涵和分类[4]。

2009年，杜旭宇等提出了“社会公共安全产业”的概念，并将其定义为“以预防和打击犯罪为主要内容的社会公共安全领域提供产品、技术或服务的产业”[5]。

2010年7月19日，国务院发布《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》，要求“把安全检测监控、安全避险、安全保护、个人防护、灾害监控、特种安全设施及应急救援等安全生产专用设备的研发制造，作为安全产业加以培育，纳入国家振兴装备制造业的政策支持范畴”，首次在政府文件中提出了“安全产业”的概念。

2012年8月7日，工业和信息化部、国家安全监管总局联合发布《关于促进安全产业发展的指导意见》，将安全产业定义为“为安全生产、防灾减灾、应急救援等安全保障活动提供专用技术、产品和服务的产业”，并明确了检测监控、安全避险、安全防护、灾害防控及应急救援等技术和产品以及安全服务为主要发展方向。此后，许多专家学者对安全产业的概念、范围、发展现状、发展战略等开展了较深入的分析研究[6-7]。2014年12月21日，中国安全产业协会经民政部正式批复成立。

2018年6月19日，工业和信息化部、应急管理部、财政部和科技部四部委联合发布《关于加快安全产业发展的指导意见》，重申了发展安全产业的重要意义，并强调安全产业是国家重点支持的战略产业；提出了“到2020年，安全产业体系基本建立，产业销售收入超过万亿元……到2025年，安全产业成为国民经济新的增长点”等工作目标。

3 应急产业概念的提出与发展

应急产业是一个相对较新的概念，其提出及发展大致经历了以下主要过程。

2006年12月31日，国务院办公厅印发《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》，其中提出“充分发挥市场机制作用，完善应急科技成果转化机制，推动有关企业和研究机构应急装备研发工作，促进应急产业发展。”这是我国政府文件中第一次提出“应急产业”的概念。

2007年11月13日，时任国务委员兼国务院秘书长华建敏同志《在全国贯彻实施突发事件应对法电视电话会议上的讲话》中明确提出要“进一步加快发展应急产业”。

2009年4月，佘廉教授对应急产业发展的政策环境进行评估，提出推动以提高国家应急能力为核心的应急产业发展政策建议[8]。

2009年9月27日，工业和信息化部《关于加强工业应急管理工作的指导意见》中提出“应急产业是新兴产业，要加快发展”。

2010年，国家发改委产业所郑胜利研究员对应急产业的概念、现状、未来发展建议等进行了较深入的探讨[9]。

2011年3月，国务院应急管理专家组组长闪淳昌教授对应急产业的概念、机遇、现状、对策和建议等进行了较全面的阐述[10]。

2011年10月中旬开始，国务院应急办组织有关专家和研究人员，就我国应急产业和装备发展现状进行调研，分析应急产业发展中面临的主要问题，并提出促进应急产业发展的建议[11]。

2012年8月18日，国务院办公厅印发的《国家突发事件应急体系建设“十二五”规划》中，提出了“加快推动应急产业发展”的主要任务。

2014年12月，国务院办公厅发布《关于加快应急产业发展的意见》，明确了应急产业发展的总体要求、主要任务和政策措施，明确了应急产业分为4个领域、15个发展方向。应急产业正式纳入国家产业政策范畴。

2015年6月8日，工业和信息化部、国家发展改革委联合发布《应急产业重点产品和服务指导目录（2015年）》，依据《关于加快应急产业发展的意见》所确定的4个领域、15个发展方向，进一步细化为266项细分产品和服务（其中监测预警69项、预防防护49项、救援处置108项、应急服务40项）。此后，应急产业示范基地、全国应急产业联盟等相继挂牌成立。但应急产业发展政策措施仍比较薄弱，产业发展仍存在不少困难和问题，国务院应急办组织的调查组对此进行了调研分析，并提出了针对性的建议[12]。

2017年1月12日，国务院办公厅印发的《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》中，提出了“大力推进应急产业健康发展”的主要任务。2017年7月10日，工信部印发《应急产业培育与发展行动计划（2017～2019年）》，明确了2017～2019年应急产业培育和发展重点任务，细化了推动应急产业持续快速健康发展的主要措施。

4 安全与应急产业的范围及其相互关系

安全和应急紧密相关。作为独立的学科领域，两者都是综合性、交叉性的新兴学科；对于这两个学科的独特性、系统性和严密性，目前都还有不少富有争议的地方[13]。作为独立的产业，其范围更是高度交叉重叠。

从政府规范性文件对应急产业、安全产业的定义和发展方向的表述来看，可以认为应急产业已包含了安全产业。因为，依据国务院办公厅《关于加快应急产业发展的意见》，应急产业是为突发事件预防与应急准备、监测与预警、处置与救援提供专用产品和服务的产业；其重点方向包括监测预警、预防防护、处置救援和应急服务4个领域、15个发展方向。工业和信息化部等四部委联合发布的《关于加快安全产业发展的指导意见》，安全产业是为安全生产、防灾减灾、应急救援等安全保障活动提供专用技术、产品和服务的产业，发展方向主要是加快风险监测预警、安全防护防控、应急处置救援等产品研发和产业化，积极培育安全服务新业态等。两个产业的发展方向——监测预警、预防防护（安全防护防控）、处置救援（应急处置救援）、应急服务（安全服务）等——几乎是完全重叠的。不过，在具体技术、产品和服务的类别和应用领域等方面，还是有较大的差异。安全产业面向的主要是以生产安全和城市安全为主的应用领域；而应急产业则面对的是包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件应对等在内的更加广泛的公共安全领域。

既然应急产业已包含了安全产业，为什么有关部门还要继续发文促进安全产业发展呢？本人认为主要有以下几点原因：

（1）安全生产，特别是安全生产领域重特大事故防控，仍然是我国政府当前工作的重中之重。近年来中共中央、国务院高度重视安全生产相关工作，先后发布了《关于推进安全生产领域改革发展的意见》（2016年12月）、《关于推进城市安全发展的意见》（2018年1月）、《地方党政领导干部安全生产责任制规定》（2018年4月）等重要文件。在安全生产监管方面持续保持高压态势的同时，通过推广先进安全技术、产品和服务，依靠科技创新实现“机械化换人、自动化减人”，提升各行业领域的本质安全水平，也是国内外实践证明行之有效的治本之策。

（2）虽然近年来在促进应急产业发展方面的政策措施不断出台，力度也在不断加大，但其核心发展思路主要还是强调“市场主导、政府引导”。而在促进安全产业发展方面，虽然也强调充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，但更加强调“突出重点、集聚发展，需求牵引、示范带动”，相关政策措施更为具体有力。也可以理解为，虽然整个应急产业都要加快发展，但安全产业更要快马加鞭、领先发展。

（3）安全产业与应急产业都是相对较新的概念，不同的行业领域对相关概念的认同度还有一定的差异。例如，传统的安防行业、消防行业、劳动防护用品行业，对于安全产业概念的认同度更高一些；而突发事件监测预警、应急救援、工程抢险等行业领域对应急产业概念认同度更高一些。随着国家应急管理体制改革的深入推进，可以预计，未来应急产业的概念将得到更加广泛的认同，其发展前景也将更加广阔。