美军依法推进战略规划的实践考察

贾 盟

内容提要：美军非常重视依法推进战略规划，在战略规划的法规体系建设、体制机制建设和程序管控等方面都做出了很多实践探索，构建了较为成熟完善的战略规划体制，形成了相对稳定规范的战略规划制度机制。

军队战略规划，是对未来一个时期军队建设和军事斗争全局进行的筹划设计和部署安排。①参见赵小卓：《美军战略规划的体制、机制及特点》，载《中国军事科学》，2013（1），130页。从世界范围看，美国非常重视依法推进军队战略规划，无论在理论研究、体制改革、制度机制建设方面，还是规划制定、实施和评估的具体实践中，都投入了巨大精力，对实现战略规划的科学化、正规化、合理化进行很多探索，并为美军建设发展和遂行全球作战任务提供了有效的战略支撑。

一、强化战略规划的顶层法律保障

为保证军队战略规划科学合理、方向正确，美国历来注重依法进行顶层设计，始终坚持“先立法后行动”的理念，在国家基本法律层面对战略规划加以规范。

美军历次军事改革均是立法先行、依法而动，对于重大组织体制的调整都是通过法定程序，经相应的立法机构审批，以颁发法规修正案的形式予以实施。比如，当前美军领导指挥体制备受推崇，其形成的过程伴随着改革的利益调整和各方势力的竞争博弈，《国家安全法》通过多次修正，才使改革中的矛盾得到调和、复杂的关系得到理顺，也使现代美军战略规划组织结构的确立具备了深厚而又坚实的法理基础。

《美国法典》第50卷“战争与国防”第2452条规定，明确了规划、计划、预算系统（Planning Programming Budgeting System, PPBS）在战略规划中的合法地位。美军PPBS能够正常运转，离不开法律的支撑与规范。以预算环节为例，每年的国防预算要经国会批准生效，这样预算本身就具有了法律的特质，不得随意更改，需要严肃执行、专款专用，具体体现为：国防经费拨付设置了明确的权限，不得突破，规定了具体程序，不能简化和省略；预算的追加和项目调整也必须按照法定的程序进行，还要经由国会审批。以上这些要求，在年度《国防授权法》和《国防拨款法》等法律中都有明确规范条款。

另外，美军开展作战行动、购买武器装备等也有相应的法律文件或条款进行规范。以上这些立法行为，实际上是将美军建设发展规划上升到了国家基本法律规范层面。

二、运用法治方式构建战略规划体制

20世纪60年代之前，美军长期实行“军种主导、分散决策”的基数预算制度①参见付征南：《美军战略管理体制改革的启示》，载《参考消息》，2015-12-08。，国防费用按比例分摊给军种，具体开支计划与研制项目由军种独立审定。因此，军种相互之间为争夺预算项目而产生严重内耗，发生了1949年“海军上将造反”事件，还出现了三大军种同时研制出三十多种型号战术导弹的情况，对美国国防建设的整体效益造成很大负面影响。经过多次立法变革、机构调整和系统优化，美军确立了军政、军令相对分离的领导指挥体制。1962年，新任国防部长麦克纳马拉积极引入现代企业管理经验，对国防管理机构实行全面改革，建立了PPBS，从而形成了多部门协调配合、共同负责的战略规划组织管理体制。

根据美国的法律规定，美军的战略规划由总统、国防部长、参联会主席及其他成员、联合参谋部、各军种部、各联合总部及所属军种司令部、下属联合参谋部、联合特遣部队的战略规划与政策部门和国防部有关部门共同负责。其中，国防部是美军战略规划的主体，国防部长、常务副部长和参联会主席，是美军战略规划机构中的核心人物，在战略规划中发挥着关键作用，美国年度《国家安全法》对其在战略规划中的具体职责作出了详细规定，即便是高层领导，也必须按照法律要求履行职权。

从美军战略规划的机构设置来看，可分为战略规划机构，战略计划实施机构和战略咨询、协调、监督检查机构。三大机构进一步细分成相应下属部门和辅助单位，确保具体职责能够有效向下传导。这种严密的规划组织机构体制，为开展战略规划提供了有力组织保证。法律还对三大机构各个层级、各个部门及其相关人员在战略规划中的具体职责和权力也进行了明确规定，使美军战略规划组织体制能够上下衔接、职能清晰、责任明确，规划部门人员各司其职、依法办事，整个系统运转反应灵敏，各个环节都在法治化的框架下运行，从而实现了美军战略管理的高效率、高效能、高效益。

三、重视发挥程序管控在战略规划中的功能作用

美军重视依靠法律手段推进战略规划各环节工作，靠制度化、标准化运作，形成相对固定的战略规划运行机制，确保程序合法。在美军战略规划全过程中，通过依法制订规划计划，依法推动规划执行落实，依法评估规划质量效益，实施对军队建设和军事力量运用的全过程、全系统控制。

美军战略规划在重要领域已形成相对固定的运行机制，主要包括：联合战略规划系统，规划、计划、预算与执行系统（Planning Programming Budgeting & Execution System,PPBES），国防采办系统以及联合作战规划与执行系统。这四个系统，将国家军事战略目标、战略需求、军事能力调配、作战方案制订和实施、教育训练、重大武器装备项目研发以及军事资源保障有机连接起来，构成了美军战略领导管理和指挥控制的主要框架和运作流程。②参见吕德宏：《从思想到行动——解读美军战略规划》，42页，北京，长征出版社，2008。

为突破既有利益格局和体制性障碍，进一步加强对战略规划程序的严格管理，提升战略规划的运行效益，美军积极贯彻集中领导管理原则，自上而下建立起战略规划的控制机制。美军战略规划中积极推行的PPBES本身就具备检查督导功能，由其形成的监督检查宏观系统同穿插在各个阶段、各个层次的检查督导一起，构成了完整的战略规划运行监督管理体系。国防部负责把握军费预算的大政方针、规划计划，以及三军通用和军种重大项目，参联会、各军种与联合司令部、首席管理官，分别负责战略咨询、战略计划与实施、监督与检查，自上而下分工明确、一体运作。

从外部监督机制看，国会监督、社会监督、媒体监督等多种途径多管齐下。前面已经提到，美军每一项重大战略规划计划的出台都要经过国会审查，要在国会进行调查、听证和辩论，否则，就不具备法规效力；规划计划在执行中，也要主动接受国会的监督和审查，以有效防止和减少贪污腐败问题；媒体在社会中处于超然的地位，能够以其特殊的方式对民众和国家当局施加压力、产生影响，继而对军队战略规划体制改革和具体决策起到监督作用。

在内部监督机制方面，美军建立起了覆盖国防部、参联会、各联合作战司令部三级领导指挥机构的督导检查体系，分别设立负责各个部门和领域的督导检查领导岗位，组织开展督导检查工作，具体负责全方位、多角度监督检查国防部政策执行情况和美军战略规划体制机制运行情况。没有法律和行政关系的调整，就无法实施有效的规划。美军通过依法推行全过程全领域控制监督，能够做到及时发现问题、进行反馈、做出调整，从而保证了战略规划的程序化、标准化运行。