加强新时代国防动员建设研究

王亚平

内容提要：贯彻党的十九大关于“完善国防动员体系”的精神，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平强军思想为指导，着眼服务国家总体安全战略、保障战区战略方向安全需求，适应遂行支援保障作战、抢险救灾、维权维稳任务需要，把准新时代国防动员担负的职能任务定位，理清新时代国防动员面临的主要矛盾问题，提出新时代国防动员建设的基本思路。

党的十九大报告指出，要完善国防动员体系。成立军委国防动员部，是习主席亲自领导推动的本轮国防和军队改革的重要内容之一。军委国防动员部的成立，为加强党对国防动员工作的集中统一领导，完善国防动员体系，创新发展人民战争思想，提供了坚强的组织保证。在“军委管总、战区主战、军种主建”的领导指挥管理体制下，国防动员应树立与之相应的指导思想，聚焦应战应急，强化主责主业，统筹布局，创新路径，从贯彻国家战略、服务军事战略、保障战区和军种战略的高度，全面筹划、扎实推进。

一、新时代国防动员担负的职能任务

新时代，随着国家利益的拓展、联合作战样式的演变、军民融合战略的全面推进，国防动员必须清晰准确地确定职能任务定位。

（一）支援保障武装力量作战行动的应战动员。国防动员是战争的产物，“与生俱来”的职能就是服务保障战争。在新时代，国防动员姓军为战的职能更加突出，特别是在我国总体安全形势严峻复杂的情况下，国防动员必须以应战为本，牢固确立备战打仗的指向，平时按规划建设、按方案准备，战时按需求动员、按命令保障。

（二）处置突发事件、遂行维权维稳非战争军事行动的应急动员。地方党委军事部、应急应战指挥部的职能定位和力量属性，决定了“急时应急”是国防动员系统必须履行的职责、必须完成的任务。新时代，传统安全威胁和非传统安全威胁交织，极端天气多发易发，维权维稳任务繁重，国防动员必须对接地方应急管理，使情报信息收集、突发事件预警、应急行动处置同步协调、一体联动。

（三）按规划推进国防动员建设、服务经济社会发展的融合动员。坚持“务军”与“为民”相统一，发挥军民融合的战略统领作用和动员准备的需求牵引作用，推动国防建设与经济建设协调发展，强化双向思维，谋求建设双赢，按规划推进重点项目和各领域各行业的国防动员建设，助推地方经济结构调整、发展方式转变，聚集国防动员潜力，增强国家战争实力。

二、新时代国防动员面临的主要问题

国防动员是人民战争思想的重要载体，是推动国防建设与经济建设融合协调发展的重要平台。但是，由于需求牵引和目标导向不够明确、领域拓展力度不够、结构性矛盾突出、地区经济发展差异，全国国防动员建设发展很不平衡，不同程度地存在党政领导重视程度不够、规划布局不科学、机构设置不规范、运行机制不完善、方法手段落后等问题，制约着国防动员建设的成效。

（一）职责界定不够清晰，任务需求不够明确，地方党政领导推动国防动员建设缺少具体抓手。现行法规制度明确了国家、地方各级党政领导抓国防动员建设的职责，但缺乏操作性的标准要求。一些领导干部对国防动员的内容范围、职责要求不甚了解，认为完成年度征兵任务、落实年度民兵整组，动员工作就完成了、到位了，真正意义上的国防动员停留在一般号召上，没有刚性指标和具体抓手，存在虚化现象。另外，长期的和平环境，导致军队和平积弊严重，有的把备战打仗简化为单纯的军事训练，立足自身关起门来搞建设，没有把国防动员作为重要支撑纳入备战打仗，提不出清晰具体的动员需求，地方党委政府部署国防动员建设，缺少明确的目标牵引，缺少实在管用的抓手。

（二）机构设置不够规范，人员编配到位率不高，导致领导力弱化，作用发挥不明显。现行法规制度明确了从国家到地方各级国防动员委员会和相关专业动员办公室的编设要求，但国动委“议事协调”的职能定位，与国防动员融合军地两个领域、事涉多个行业系统、具备应战应急两种能力、协调落实任务重的职能要求差距较大。各专业动员办公室设是设了，但具体怎么设置、人员怎么编配、合署办公怎么落实，没有统一规范。另外，还存在军地领导变动频繁，国动委和专业动员办公室人员调整不及时的问题，无形中虚化了组织机构，弱化了党委集中统一领导、政府推动落实的作用。

（三）整体建设规划布局不合理，省域动员任务不明确，兼顾区域经济社会发展不够，制约了建设质量效益。国家规划的总体布局和建设项目安排，虽然综合考虑了各战区战略方向的安全形势和应战应急的保障需要，但对国防动员建设如何融入国家和省域经济社会发展布局、如何适应产业结构调整、如何跟进重大项目安排，缺乏全局性、融合性的统筹规划。尤其是我国幅员辽阔、地区差异大，但规划没有很好地兼顾区域经济社会发展和动员潜力资源优势，没有依据地理位置和可能担负的动员任务，分省域明确建设重点，没有体现统筹规划、分类建设的指导思想，落地落实成效受到很大影响。

（四）工作机制不健全，协调运行不顺畅，推动建设难度大，任务落实效率低。国家层面，对动员组织指挥、保障需求对接、行业部门协调、建设项目落实、督导检验评估、联合执法检查等工作运行机制缺少统一具体规范。省域以下层级，没有结合自身实际，进行制度机制的跟进配套，致使在实践中，仍然主要靠感情、靠觉悟、靠协调、靠会议来推动落实，协调难度大，落实效率低。

（五）动员潜力指标体系庞杂，数据信息系统功能单一、技术落后，不能满足精准、快速、高效动员的需要。整体指标体系既没有按重要等级进行合理分类，也没有明确潜力数据的更新周期。统计调查范围脱离经济社会发展、潜力资源极大丰富的实际，将许多一般性民用经济指标纳入潜力统计范围，导致范围过宽、数据过杂，保障急需的重点潜力指标淹没在海量的一般性指标中，形成事实上的“信息垃圾”，统计调查工作量巨大。特别是国家层面，缺乏具备智能化辅助决策功能、实用好用的智慧动员信息系统，仅有的潜力数据信息系统功能单一、技术落后、军地不兼容。

（六）法律法规过于笼统，上下衔接不紧，整体修订滞后，与时代发展脱节，与依法动员背离。近年来，国家相继颁布“国防动员法”“国防教育法”“人民防空法”等法规，但规定的很多内容停留在原则性要求的层面，对建设内容、落实主体、职责划分、问责办法、保障措施等缺少具体明晰的规定。一些骨干性法规没有随着时代发展进行修订，加之地方性、行业性法规规章没有跟进配套，至今没有形成以《国防动员法》为母法，专项法规为子法，地方性、行业性法规为补充，上下衔接、完善配套的国防动员法规体系。

三、新时代国防动员的建设思路

新时代的国防动员建设，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平强军思想为统揽，以服务国家总体安全战略，保障战区战略方向安全需求，适应军事力量走出去，遂行抢险救灾、维权维稳任务需要，服务军民融合发展战略的使命任务为牵引，着眼构建与国防和军队现代化建设“三步走”战略目标一致、具有中国特色的新型国防动员体系，加强组织领导，统筹战略布局，融合推动建设，健全制度机制，为有效遂行应战应急任务提供精准、高效、持续的动员支援保障，为服务全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供可靠支撑。

（一）坚持党管国防动员，把党的领导贯穿到国防动员建设的各领域全过程。一是国家层面，要研究制定党管国防动员的制度规范，重点明确地方各级党委主要领导兼任本级国防动员委员会第一主任，规范参加国防和军队建设专题培训的内容、时间和要求，赋予各级党委领导国防动员建设的具体权责。二是决策层面，贯彻军民融合深度发展战略，加强顶层设计和战略筹划，重点明确地方各级国防动员建设规划必须对接国家战略规划和战区任务，纳入本级经济社会发展规划和行业产业发展计划。三是执行层面，进一步规范地方党委和省军区系统领导双向兼职的具体办法，明确党委抓落实的第一责任，量化国防动员建设的内容项目、责任主体、完成时限、标准要求。把国防动员建设成效纳入党委主要领导绩效考评范围，每年组织省军区系统党委第一书记党管武装述职，强化责任担当，确保工作落实。

（二）综合考虑省域动员任务、经济社会发展现状、动员潜力资源优势，规范组织机构设置。一是强化领导功能。以提高国防动员的组织领导力、教育引导力、统筹协调力、快速反应力、综合保障力为目标，合理界定政府与军队在国防动员中的职能，理顺军地相关部门在国防动员各领域、各环节的关系，提高国防动员组织领导的权威性。二是规范机构设置。统筹各级国防动员委员会与军民融合委员会和应急管理机构设置，按照职能任务，统一明确成员单位。下设8个职能办公室，在保证上下衔接、系统一致、专业对口的前提下，本着职能相通、有所侧重，便于协调、利于落实的原则，将综合、人武动员、政治动员（与国防教育办公室合署办公）、装备动员4个办公室设置在军方；将国民经济、交通战备、人民防空、网络通信4个办公室设置在地方，分别指定军地牵头部门和组成部门。其中，实体化设置的综合办和政治动员办公室实行军地合署办公，经济动员、交通战备、网信动员办公室和兼职化设置的人武动员、装备动员办公室实行任务式协同办公，人民防空办公室作为政府组成部门按“三定”方案落实。三是落实人员编配。各层级职能办公室的员额编配，依据动员任务轻重、潜力资源优势、协调落实工作强度，区分实体化设置和兼职化设置、军地合署办公和任务式协同两种情况，按照直接任务区、支援保障区、战略支撑区规范3种类型，实行差异化配备。

（三）着眼战略方向安全需求、区域地理位置优势、支前保障任务特点，分类统筹规划布局。建议将全国按3类区域统筹规划，保证建设准备与任务需求衔接，构建重点突出、相互支撑、整体联动的国防动员战略布局。一是直接任务区突出首批动员能力。直接任务区，主要指与邻国有领土领海边界、存在潜在或现实威胁的沿边沿海一线省区，对台方向的东南沿海一线省区，首都重点防空区。要突出快速反应能力建设，满足首批动员需要。按保障各战略方向安全需求可能担负的支前保障任务，围绕健全动员支前组织领导机构、建强民兵应急力量和医疗救护、运输投送、抢建抢修等专业保障力量，建设通用物资器材储备基地，掌握重点潜力数据等内容进行规划布局。二是支援保障区突出后续动员能力。支援保障区，主要指毗邻直接任务区、潜在或现实威胁较小、地处战役浅近纵深的内陆省区。要突出支援保障能力建设，满足后续动员需要。按支援直接任务区可能担负的后续动员任务，围绕民兵应急力量和各类专业保障力量储备、通用装备物资器材征用、医疗救护基地建设、过境部队保障能力等内容进行规划布局。三是战略支撑区突出持续动员能力。战略支撑区，主要指远离直接任务区、潜在和现实威胁小、地处战略纵深的内陆省区。突出战略支撑能力，满足持续动员需要。着眼战争规模扩大、持续时间延长、资源消耗增多、在直接任务区和支援保障区动员资源枯竭时可能担负的战略支援保障任务，围绕兵员、应急生产能力、战略物资器材、特种专业力量、战略投送能力等储备,新质动员力量建设等内容进行规划布局。抢险救灾、维权维稳的应急能力建设规划，由各省依据国家总体建设规划，结合省域实际规划布局。

（四）充分发挥国防动员系统的体制优势和组织优势，以军民融合推动国防动员建设。军政一体、双重领导、联结军地，是国防动员系统的突出优势。要借力军民融合，推进国防动员建设，培育和积蓄国防动员潜力。一是融合建设规划。坚持提高动员力与发展生产力相统一、应战准备与应急使用相协调，充分考虑双向需求，高度体现融合要求，努力拓展建设规划融合的广度和深度，做到“三个纳入”：将国防动员和后备力量建设纳入经济社会发展总体规划，通盘谋划、一体设计、统抓统管，使动员工作与其他工作目标任务相配套、发展思路相协调、资源利用相补充；将国防设施及战场建设纳入当地基础设施建设体系，公路、铁路和桥梁建设兼顾大型军事装备的通行，城市重要设施建设具备综合防护和抗打击功能，民用信息技术开发预留军用接口，真正使国防建设与经济社会发展协调推进、有机融合；将国防动员各项保障纳入社会保障体系，着力解决民兵预备役人员的社会保险、社会福利、基本养老、基本医疗、最低生活保障等问题，调动广大民兵预备役人员履行国防义务的积极性。二是统建力量队伍。以应战应急任务为牵引，推动国防动员体系与应急管理体系有机融合，完善“双应”一体的国防动员平战衔接体系。坚持力量队伍统编，国防动员系统主要规划支前保障、维权维稳及专业保障力量建设，应急管理系统负责组织地方应急救援力量建设，两个系统联合制定力量队伍编组方案，合理确定专业种类、布局结构、数量规模和标准要求，切实形成专业齐全、军地通用、精干高效的应战应急力量建设布局。坚持装备器材统配，按照军地互补、保障急需、通专结合的要求，制式装备纳入军队统一保障计划，应急装备融入地方渠道统筹解决，通用装备依托社会资源预征预储，全面落实装备器材配备。坚持训练演练统管，按照以战牵建原则，推动国防后备力量训练纳入战区联训联演体系；发挥军民融合优势，依托行业系统和任职岗位，大力推行基地化、模拟化、网络化训练，切实增强两大力量体系联合应战、协同应急能力。三是共享科技资源。坚持军事优先、军为首要的原则，突出国防科技和武器装备领域的军民融合，推进国防动员向网络空间、空天深海、人工智能、大数据、云计算、物联网等新型领域拓展，搞好航天侦察、网络信息、电磁频谱、人工智能等新型动员力量建设。四是共抓国防教育。把国防教育融入经济、政治、文化、社会建设和社会主义核心价值观教育，纳入各级领导班子和干部队伍理论学习、各类学校素质教育和培训、新农村建设等领域，扩大国防教育普及率。发挥各地的特色历史资源优势，利用部队开放日等军事资源，依托“青年民兵之家”、全民国防教育基地和爱国主义教育基地，把弘扬优良传统、培育优良作风纳入主流媒体宣传计划，推动形成人人关心国防、支持国防、建设国防的强大合力。

（五）以建立健全制度机制为抓手，推动新的国防动员体制高效运行、任务有效落实。一是建强军地联合指挥机制。推动国防动员融入联合作战体系，对应军委—战区—任务部队指挥体制，立足支援保障的功能定位，按照“小核心、大外围”的编组模式，构建以军委、战区两级联指中心国防动员要素和省级国防动员指挥机构为“小核心”，以国家、省级国防动员委员会为“大外围”的国防动员联合指挥体系。“小核心”专司动员筹划、组织指挥，其中，军委、战区联指国防动员要素负责汇总提报需求，省级联合指挥机构负责对接需求、分解任务。“大外围”专司动员实施，落实动员任务，实现“指挥链”与“动员链”无缝链接。二是健全保障需求对接机制。从完善需求项目入手，按照打仗首需、保障急需、持续多需3个层级，区分通用装备器材、生活保障物资、专业保障力量等类别，将现行动员潜力指标转换为资源潜力目录清单，提供给战区和军兵种部队。战时，战区和任务部队根据行动保障需要，采取“自助点餐”方式提报需求，解决需求提报不规范的问题。从规范提报程序入手，按照建制保障、联勤保障、支援保障3个顺序，区分战区和任务部队2个层级，依据各类装备物资器材的消耗标准，逐级自下而上测算需求、自上而下审核认定，汇总形成支援保障需求清单，解决需求多头提报、数据失真的问题。从明晰对接关系入手，按照战区联指国防动员要素—省级国防动员指挥机构—战区联勤保障部队或任务部队的流程进行对接。三是规范工作运行机制。按照党委集中统一领导、国动委（军民融合委）统筹协调、政府依法主导、军地有关部门按职能分工抓落实的新型动员工作格局，建立国防动员工作会议、国动委办公会议、专项工作会议、联络员会议制度，总结部署建设任务，研究解决重点难点问题。依据国防动员建设总体规划和专项规划，建立分工负责、对口协调、请示报告、协同推进制度，加强落实过程控制，保证建设质量和标准。依据相关法律法规，进一步优化动员潜力统计调查制度，明确军地相关单位和部门统计调查责任，核准核实资源潜力。建立国防动员准备检验评估制度，国家每5年，省、市每3年一个周期，采取综合检验评估和专项检验评估两种方式，对国防动员规划计划落实、重大项目建设、资源潜力统计调查、应急动员准备等情况进行检查考评，提升国防动员准备实效。

（六）借力智慧城市建设，构建基于物联网、云计算、大数据等新兴技术的智慧动员系统。坚持以战牵建、建为打赢，军地一体、平战结合的原则，综合运用物联网、云计算、大数据、互联网+、人工智能、异构数据交换等新兴技术，构建智慧动员系统。一是集成数据“一张网”。打通军地数据互通壁垒和行业领域数据链路，开设服务经济建设和支援保障打仗的数据交互通道，建立纵向贯通各级国动委、横向连接军地有关部门的国防动员潜力数据网络，推动行业资源数据向动员潜力数据的自动转换和动态更新，实现军地智能协同、数据高效流转。二是整合潜力“一个库”。区分首批动员、后续动员、持续动员3个等级和动员顺序、动员规模、动员频率3个维度，优化简化国防动员潜力指标体系，采取定向采集、定期更新、自动推送、实时抓取等多种方式，通过对数据的智能化分析处理，构建涵盖国民经济、人民武装、交通战备等动员领域的潜力资源数据库，实现数据的标准化、统一化。三是构建指挥“一平台”。以国防动员大数据为支撑，以智能计算为基础，以精确调控为手段，搭建动员态势“一图显示”、动员实施“一网控制”的国防动员指挥平台，实现动员需求实时可知、资源潜力实时可视、实施过程实时可控、保障绩效实时可评，为精准、快速、高效、持续的动员保障提供智能化辅助决策。

（七）适应全面依法治国、依法从严治军要求，强化法治思维，依法推进国防动员建设。一是健全配套法规规章。紧跟经济社会发展和强军兴军进程，研究制定国防动员领域立法规划，做好“立改废释”工作，推进《国防动员法》《兵役法》等国家骨干法律法规修订。加快国防动员重点领域专项立法进程，指导省区和行业系统跟进配套地方法规、行业规章，建立上下衔接、系统配套的国防动员法规体系，确保国防动员有法可依、有章可循。二是强化法规规章执行。把国防动员法律法规纳入全民普法宣传教育，突出抓好各级党政领导、国防动员工作人员、承担动员任务行为主体的国防动员法律法规学习。规范平时国防动员建设和战时动员支前保障的组织领导、行为主体、职责权限、程序方法、保障措施，推动党政领导依法决策、军地相关部门依法组织、承担任务单位依法落实、行为主体依法参与，保证平时国防动员建设、战时动员实施依法依规运行。三是军地联合执法检查。研究制定联合执法检查标准，进一步规范军地联合执法检查的责任主体、内容范围、程序方法、结果运用。成立由人大、监察、司法和军地相关业务部门参加的军地联合执法检查组，对各级各类国防动员工作人员、任务单位、行为主体执行法律法规情况进行全面检查，严格问责追责，推动国防动员依法建设、依法组织、依法实施。