关于住宅建设用地使用权续期费用法律问题探讨

王红妹

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)

近日温州的住宅建设用地使用权满20年期间届满需高额支付续费才能重新办理土地证，在全国引起轩然大波。为解决这一问题，国家层面特别重视对产权保护制度的完善。国家明确了住宅建设用地的研究方向，并初步以法律的角度规划了住宅建设用地土地使用权到期后的安排，以推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好局面。

1 问题的提出

从法条的字面理解来看，住宅建设用地使用权到期时，自动续期。那么自动续期究竟是有费用续期还是无费用续期？若实行有费用续期，所有类型的住宅建设用地使用权人全部都要缴纳费用吗？若有费用续期，该如何进行有费用续期，如何确定费用收取的方法和标准?对于这些因续期导致的接踵而来的问题，笔者将于下文进行探讨，以期为突破这一困境提供相对合理的解决对策。

2 自动续期应是有费用的续期

2.1 住宅建设用地使用权的本质归属决定了有费用的续期

住宅建设用地使用权的本质属性决定了使用权期满自动续期应是有费用的续期。国家将国有土地出让给房地产开发商，老百姓从开发商处购买房屋取得房屋及房屋所属的土地使用权。在使用土地时，土地使用者需向国家支付土地使用权出让金。此时，土地使用者可依法享有土地使用权。从本质上说，建设用地使用权的出让是一种民事行为。在出让过程中，一方是国家，另一方是土地使用者。双方当事人是具有平等地位的民事主体，双方所签订的出让合同用以确定合同双方的权利和义务。该出让行为是有偿的、有期限的民事双务合同。

2.2 自动续期应是有费用的续期的立法历史根据

宪法以根本法的形式承认和保护作为生产资料和生活资料的城市私有土地。在社会主义改造时期，国家大大提高了城市土地公有的比例，只有少部分城市土地属于个人所有。从文化大革命至1982年宪法出台之前，城市土地公有比例逐年增加，直至1982年宪法明确规定：“城市的土地属于国家所有。”至此，城市土地属于国家所有并成为了一项政治制度。1978年改革开放后逐步形成了现在的土地使用权有偿出让制度体系。随后，《土地管理法》在2004年以法律的形式确立了国有土地有偿使用制度。之后，《城市房地产管理法》在2009年得到修正，与法律的统一性相契合，国有土地的使用是有偿和有限制的。综上所述，建设用地使用权包括住宅建设用地使用权的取得除划拨的以外，都是有偿的。所谓续期，通常是指在原来的基础上继续取得使用期限。原来取得的期限都是通过立法确定缴纳费用有偿取得的，毫无疑问按照惯常理解续期也应是有费用的。

梳理现行法律规范，可以得知法律在自动续期费用问题上留下大量空白，尤其是关于财产权的法律调整关乎每个人的切身利益，必须尽快填补，因而要求在宪法和法律的框架内需提供合理的处置方式。

2.3 自动续期应是有费用的续期的原因

我国是社会主义国家，故实行土地公有制。如果不收取任何续期费用，无限的续期使用权与所有权基本没有任何差异，因此会导致变相的土地私有产生，触及到土地公有的底线。而这与我国的社会制度严重背离，显然并不可取。当前，我国的贫富差距有越演越烈之势，没有任何费用的自动续期将会使有恒产者财富不断扩大与积累，而无恒产者永无恒产，造成有房者与无房者之间存在巨大的不公平现象，损害了后代人的权益，影响了代际公平，极端侵蚀了法律所关怀的公平正义理念。有学者认为，有费用的自动续期造成了政府与公民的不公平，政府直接损害了百姓的利益。其实不然，政府是为人民服务的，理应依法合理行政的收取自动续期的合理费用。这是一种合理利用土地资源配置的政府调节手段，发挥政府的服务功能，改善资源不均，调节贫富不均现象，创造代际公平和劳动创造财富的社会。

3 住宅建设用地使用权续期费用的结构

3.1 差别化收取续期费用的必要性

前文已论述住宅建设用地使用权续期应收取费用的原因，显然如何收取续期费用是重中之重。然而对所有类型的住宅建设用地使用权期限届满续期都一概收取费用也是欠妥的。作为一个社会主义国家，居民的房屋及房屋用地具有双层含义，一是属于市场资源遵循市场经济价值规律进行交易买卖，二是国家社会资源配置下的社会福利，保障居民的基本权利，使百姓安居乐业。如果无差别的对所有的住宅建设用地使用权收取续期费用，不论是几十平方米的住宅还是几百平方米的住宅，不论是二十年限的产权房还是七十年限的产权房。这种形式上的平等实质上会导致内容的不平等，原因在于不同房屋面积和房屋属性的房屋所有者的负担能力不同，享受的社会福利大小也不同。

对于低收入的百姓来说，居住是其唯一需求，缴纳续期费用只会加重他们原本就很重的购房压力。而对于高收入的群众来说，缴纳费用的付出，与投资房屋的高回报相比，不值一提。也就是说，如果房屋所有人仅为满足基本的住宅权利而续期使用房屋，那么该类人群的住宅建设用地使用权人不收取任何费用；如果是为了投资等需求的住宅建设用地的使用权人，应在扣除基本的房屋住房面积之后收取续期费用。根据不同住宅建设用地使用权人的房屋面积，在保障基本的住宅面积范围内不收取任何续期费用，对超出住宅面积范围外的房屋面积收取续期费用。如此一来，差别化的收取续期费用既保障了公民的居住权和基本人权，实现房屋是居民的安身立命之本，又贯彻了国家土地公有，国家土地有偿出让的基本制度，减少了社会贫富差距。

3.2 差别化收取续期费用的途径

3.2.1 确定基本的房屋居住面积

确定基本的房屋居住面积，并给予每个住宅建设用地使用权人一定面积范围内免交续期费用的社会福利，满足人们基本的居住需求。如何确定一个基本的房屋居住面积标准，这是一个难题。笔者认为，首先应由全国人大及其常委会研究确定各个省市地区、自治地区的最低人均居住面积标准。在此基础之上，由国务院定期更新多种方式并公布全国各个地区的人均合理房屋居住面积。政府在依法合理行政的基础上，应充分保障公民的基本的居住权利。

3.2.2 收取续期费用的形式

笔者认为，应以税收的形式收取续期费用来代替之前的缴纳土地出让金费用。原因有三：一是收取续期费用。续期费用的含义应明显不同于初次购买房屋时包含的土地出让金。以民生需求为导向，续期费用应明显低于土地出让金，满足民众的真实需求；二是用税收的方式来收取续期费用。由于税收具有平衡调节性和法定性的明显优势，因此用税收的方式收取续期费用可以兼顾不同收入阶层的利益需求；三是利用不同的住宅建设用地使用权人的权益不同调节收入分配不公现象，有助于优化资源配置。虽然该种税收从表面看来是一种负担，但是其存在潜在的、隐性的收益，是社会福利带来的效果。

3.2.3 收取续期费用的方法

按照税收的方式收取续期费用，具体的操作方式如下：首先由地方税收管理部门代替各个地方政府土地管理部门收取续期费用，在各地确定基本的房屋居住面积基础上，免收这部分房屋面积的续期费用，实施累进制的续期费用税率，类似于个人所得税的累进税率。住宅建设用地使用权人拥有的房屋面积越多，超出免费续期的房屋面积就越多，其需要缴纳的续期费用税率也就越高。由于各地的经济水平和消费水平明显有差异，要因地制宜，实事求是，由地方制定税收税率标准，此税收税率标准应经由同级人民代表大会批准通过。收取续期费用税收应以年为单位分期缴纳，与国务院定期每年、以多种方式更新公布全国各个地区的合理的人均房屋居住面积相对应，可以逐年调整续期费用税率税收，这样更加公平合理，也比一次全部缴清费用更减轻住宅建设用地使用权人的负担，更能说服百姓从心理上易于并乐于接受此种税收。

3.2.4 坚持收取续期费用的基本原则

收取续期费用采取税收的方式，要坚持税收财政原则、公平税负原则、税收效率原则、税务行政原则、税收主权原则。除此之外，应坚持续期费用收取的独有的原则。收取续期费用是住宅建设用地使用权人在缴纳土地出让金的基础上第二次的金钱牺牲，应坚持惠民利民原则，故续期费用税收税率制定原则上总体应偏低，税率宽松可调整。收取续期费用应与房地产税做好契合工作，协调好两者关系，合理规避两种类似税收叠加引起的国家治理风险。