国家公园最严格保护制度构建的探讨

黄德林，赵淼峰，张竹叶，孙雨霖

(1.中国地质大学(武汉)公共管理学院，湖北 武汉 430074；2.三峡大学法学与公共管理学院，湖北 宜昌 443002)

党的十九大报告提出要加快生态文明体制改革，建设美丽中国，其中强调“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。党的十九大报告中清晰地体现了党和国家对生态文明建设是高度重视的，其态度是一贯的，并将毫不犹豫地继续坚持。同时，也体现了国家公园建设是我国生态文明体制改革中的重要举措。《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》)在党的十九大召开前夕公布，将未来中国国家公园体制建设的顶层设计和盘托出，其具体要求与十九大报告紧密相关，《总体方案》中将“实行最严格的保护”作为重要建设要求进行了规定，与十九大报告中提出的对生态文明建设的要求是一致的。这是对保护自然生态系统和自然遗产资源的重要性与必要性的清醒认识，体现了党和国家对人民群众、对子孙后代高度负责的态度，是推进生态文明建设和生态文明体制改革的重要举措。在生态文明建设体制不完善、机制不健全、法治不完备的当下，探索“实行最严格的生态保护制度”的困难是可想而知的，在短时间内将其全面铺开甚至会导致事倍功半的效果。因此，需要通过国家公园体制的试点，积累经验，探索出一套具有中国特色的“最严格的生态保护制度”，并在实践中不断完善。

针对国家公园最严格保护制度的多维度的相关问题，本文将从国家公园实行最严格保护制度的必要性和迫切性、国家公园作为顶层设计与其他类型自然保护地的区别、实行最严格的“源头”保护制度、实行最严格的准入制度、实行最严格的管理制度、实行最严格的责任追究制度、实行最严格的损害赔偿制度、实行最严格的法律保障制度以及国家公园范围内各种自然保护地不容许交叉重叠以保证国家公园的唯一性等几个维度来理解国家公园实施最严格保护制度的内涵，以为我国实施最严格的国家公园保护制度提供多方位的保障。

1 国家公园实行最严格保护制度的必要性和迫切性

任何一项制度的设计或者出台，必然有其最初的考量和落脚点，出发点和落脚点直接关系着制度的建立健全以及贯彻落实。纵观中国国家公园的发展历程和趋势，从“更严格的保护”到“最严格的保护”，这个过程中间的各种考量，或者说“最严格的保护”到底为何而严，需要进行进一步的探讨。笔者认为实行国家公园最严格保护制度的原因或者说必要性和迫切性，有以下几个方面的考虑。建国以来，我国已经有了一些保护地类型，如自然保护区、森林公园、湿地公园等，但是我国自然保护地体系现存一些问题，这些问题的存在影响、破坏了我国自然环境的保护。从总体上来说，主要存在以下几个方面的问题。

1.1 保护地名目繁杂、管理混乱的局面亟需克服

我国已设立了各种形式的保护地，例如国家湿地公园、地质公园、自然保护区、风景名胜区等，对于我国自然资产的保护起到了一定的促进作用。但是，一些保护地存在“一区多牌”现象，以泰山、武夷山、九寨沟、黄山为例，清晰地体现了“一区多牌”现象以及不同保护地类型之间的复杂边界关系。例如九寨沟既是国家级自然保护区，也是国家级风景名胜区和国家级地质公园，且三者范围并不一致，九寨沟风景名胜区在自然保护区范围基础上，纳入了北侧的漳扎镇；地质公园在风景名胜区范围基础上，纳入了东侧的部分山体[1]。多重命名意味着保护地有多个“婆家”(上级管理机构)，基层管理人员疲于应付上级管理部门的要求，不能专注于保护管理。而空间范围的交错不仅带来了复杂的界权问题，也不利于整体把握我国保护地建设情况。“一区多牌”现象往往模糊了各类保护区的分类标准和准入制度，同时也给管理带来极大的复杂性和困难性。

1.2 条块分割、部门间各自为政的管理机制亟需协调

我国各自然保护地均有专门的管理机构进行管理，但是不同于世界上其他国家的统一管理体制。例如美国设立了国家公园管理局这一统一的管理机构对国家公园实行管理[2]。我国各种类型的自然保护区普遍存在管理主体多元化的问题，且各主体部门之间缺乏交流与合作，各自为政，呈现出管理条块分割的局面[3]。例如在某一区域内设立的某类型的自然保护地，由于管理主体责任不够明确，导致省政府部门、市政府部门，甚至是县政府部门，都有一定的管理权。在这种情况下，由于没有明确的法律规定主体管理权的唯一性和排他性，势必会加剧本来就存在于管理体制中的矛盾。

1.3 以经济为导向的发展理念亟需转变

以经济为导向的发展理念促进了我国经济的不断发展，但生态环境资源开发与保护之间矛盾的加剧，使生态环境日益被透支的问题被推到“风口浪尖”，造成了难以弥补甚至无法弥补的环境污染和破坏[4]。我国建立了多种类型的生态环境保护体系，如自然保护区、湿地公园、森林公园、地质公园等，但是从总体上来看，其实施效果似乎并不尽人意。在生态环境保护与资源开发之间的博弈一直存在，而且在一定程度上来说，资源开发的程度远远超过了生态环境保护的程度。例如祁连山国家级自然保护区内已设置采矿、探矿权144宗，各种水电设施赫然屹立于保护区内，长期以来大规模的探矿、采矿活动造成保护区局部植被破坏、水土流失、地表塌陷[5]。如此触目惊心的数据背后所反映的是资源开发与生态环境保护之间存在的深度矛盾，而这种深度矛盾要得到平衡和缓解，则强烈需要实行最严格的生态环境保护制度。

1.4 时代的发展进步对环境保护提出的新要求亟需适应

我国自然保护的理念随着时代的进步而不断发展，国家公园相关制度设计和政策出台必须要符合时代发展的特点，才能推动社会各项事业的繁荣进步。笔者认为最严格保护制度只是一个相对意义上的概念，从当前的社会条件来看，它是某一时期最严格的，但是从纵向发展的角度来看，以后任何一个时期的保护制度都应该而且必须比现在更为严格。国家公园最严格保护制度是国家公园体制建设中的一环，不仅仅是国家公园实行最严格保护，“而是国家公园体制可平衡保护与发展的关系，实行更严格保护也最精确的保护”[6]。目前，我国处于全面建设小康社会的决胜阶段，国家各项事业发展进入新常态，因此作为国家最顶层的制度设计必然要求跟上时代发展的步伐，适应新时代的要求，以更好地指导在发展过程中的生态环境保护和自然遗产保存事业。

2 国家公园最严格保护制度的内涵

从中共十六届三中全会上提出的 “实行最严格的耕地保护制度”到中共十八届五中全会上提出的“实行最严格的环境保护制度”，再到如今提出的“实行国家公园最严格保护制度”，我国在环境资源保护领域表现出了一种越来越坚定的决心和信心。从总体上来看，笔者结合一些学者的观点，认为“最严格的保护”并非局限于笼统的严防死守，也并非只流于诸如设立禁区之类的行动，而更多的是强调一种科学化、具体化、细则化、分层化的统一管理。“更严格的保护”到“最严格的保护”，体现的不仅是形势的变化，政策的调整，更多的则是一种力度更大、用药更猛的态度的转变。作为国家顶层设计的最严格保护制度，既是国家对于生态环境保护的高度重视，也体现了国家制度的威严。最严格的保护制度一经提出，表明任何人都必须遵守，不能突破原则和框架，否则将会面临严肃的追责。同时，国家公园从整体性的角度出发，是将某一范围内的山水林湖田草以及动物统筹起来考虑，实行全面的保护，其整体落实的难度较大。因此，要使国家公园最严格保护制度发挥其应有的作用，对于国家公园最严格保护制度内涵的理解也至关重要。

2.1 实行最严格的“源头”保护制度

实行最严格的“源头”保护制度是国家公园实行最严格保护制度的体现之一。在这里，笔者将“源头”定义为“根本、本质”的意思。实行最严格的保护制度，从“源头”上来说，是要保持自然生态系统的原真性、完整性。《总体方案》中第二章“科学界定国家公园内涵”中明确指出：严守生态保护红线，以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础，以实现国家所有、全民共享、世代传承。世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature,IUCN)对全球各国国家公园建设进行长期和系统的研究后，提出国家公园的定义为：“指大面积的自然或接近自然的区域，设立的目的是保护大尺度的生态过程，以及相关的物种和生态系统特性。这些自然保护地提供了环境和文化兼容的精神享受、科研、教育、娱乐和参观的机会”[7]。设立国家公园，意味着国家公园范围内的资源具有不可替代性和天然性，因此要实行最严格的“源头”保护制度，最大限度地保持其本来面貌。

2.2 实行最严格的准入制度

实行最严格的准入制度是国家公园实行最严格保护制度的体现之二。我国已设立了各种形式的保护区，一些保护区存在的“一区多牌”现象往往模糊了各类保护区的分类标准和准入制度。作为国家顶层制度设计的《总体方案》，将国家公园提升到了国家的高度，必然要从国家的高度来严格划分国家公园，真正做到合理划定范围，将最应该保护的地方保护起来，而不是一般意义上的保护。《总体方案》中第六条指出：制定国家公园设立标准，根据自然生态系统代表性、面积适宜性和管理可行性，明确国家公园准入条件，确保自然生态系统和自然遗产具有国家代表性、典型性，确保面积可以维持生态系统结构、过程、功能的完整性，确保全民所有的自然资源资产占主体地位，管理上具有可行性。挖掘设立国家公园准入制度的背后原因，首先应该要考虑的是国家公园的设立代表着国家职权的威严，具有最高层次的意义，其涉及到千家万户和子孙后代的利益，必须严格加以划定。除了国家代表性的考量之外，美国还设置了适宜性、可行性和必要性3条标准，对拟纳入国家公园体系的区域进行“专项资源调查”，再由国会批准是否建立[8]。可见，最严格的准入制度是国家公园建设的门槛和基础。

2.3 实行最严格的管理制度

实行最严格的管理制度是国家公园实行最严格保护制度的体现之三。我国政府各部门之间在各种自然保护区的管理上有着复杂、难以缕清的关系。杨锐[9-10]将这种复杂的关系表述为“左与右”的关系，认为左右关系中长期以来形成的突出矛盾和问题，在宏观上表现为各种自然保护地职能部门条块分割、各自为政、缺乏有效沟通和合作，在微观上表现为自然保护地个体往往“一地多名”，自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园等空间边界相互缠绕，你中有我、我中有你、界权模糊、内耗严重，基层自然保护地管理人员疲于应付，不能将精力和时间专注于保护管理。基于这种情况，必须要实行最严格的管理制度。《总体方案》在第二条基本原则中确立了“国家主导、共同参与”的管理原则，并且在第三章提出要建立“统一事权、分级管理”的管理体制，在这一总体的管理制度下，又分为建立统一管理机构、分级行使所有权、构建协同管理机制、建立健全监管机制4个方面。国家公园设立后，由国家出面组建统一的管理机构，履行国家公园范围内的生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介等职责，负责协调与当地政府及周边社区的关系。建立统一的管理机构，从根本上来说，解决了以往的管理职能交叉、权责划分不明的问题，相对于以往任何时期对于自然保护区的管理来说，无疑是最严格的。分级行使所有权，即国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使，部分由国家直接行使，其他委托省级政府代理行使。从所有权的角度上来看，这是《总体方案》第九条对于国家公园所有权的明确界定，之所以对于国家公园所有权进行明确划分，则是为了在对国家公园实施保护和开发利用的过程中划清责任范围和责任主体，以便更好地实行最严格的保护制度。建立健全监管机制，一方面是强化对国家公园生态保护等工作情况的监管，属于国家公园管理工作中的一项常规性工作，另一方面是国家公园实行最严格保护制度的保障，只有建立健全监管机制，才能从机制上保证国家公园得到最严格的保护。在最严格的管理制度中，值得注意的是，国家公园范围内要实行最严格的保护管理制度，一是除了不损害生态系统的原住民的生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外，禁止其他开发建设活动；二是建立已设矿业权逐步退出机制。这两个方面，可以说是对实行最严格的管理制度下了一剂猛药。除此之外，最严格的管理制度离不开社区的广泛参与，社区的参与与国家公园的保护是双向需求的关系，在相关决策中建立协商机制十分必要,严格管理不能完全脱离本地区社区的管理[11]。

2.4 实行最严格的责任追究制度

实行最严格的责任追究制度是国家公园实行最严格保护制度的体现之四。国家公园一旦建立，则要实行最严格的保护制度，为了使各项制度设计都能够有效运行，必须建立健全责任追究制度。国家公园在某一区域内建立，意味着以往“靠山吃山、靠水吃水”的经济发展局面将会受到限制。我们不禁会问，在当前“以经济建设为中心”的背景下，各地官员或者说管理机构的意识是否能得到有效转变？在这种情况下，则要实行最严格的责任追究制度，以避免盲目追求经济增长而牺牲生态环境的问题出现。《总体方案》在第十六条完善追究制度中指出：全面实行环境保护“党政同责、一岗双责”，对领导干部实行自然资源资产离任审计和生态环境损害责任追究制。对违背国家公园保护管理要求、造成生态系统和资源环境严重破坏的要记录在案，并依法依规严肃问责、终身追责。不管是离任审计、生态环境损害责任追究，还是严肃问责、终身追责，无一例外地反映了在实行最严格保护制度的前提下，要对属地官员干部和管理人员实行最严格的责任追究制度，一句“终身追责”，将“最严格”三个字体现得恰到好处。

2.5 实行最严格的损害赔偿制度

实行最严格的损害赔偿制度是国家公园实行最严格保护制度的体现之五。《总体方案》给国家公园的保护指明了方向，确定了原则，构建了机制。国家公园属于最高级别的保护区，是全体人民所共有的珍贵资源，提出要实行最严格的保护制度，与之相适应，则必须要有一套最严格的损害赔偿制度。《总体方案》对于损害赔偿制度并没有做明确的规定，但是作为一套完整的体系，笔者认为实行最严格的损害赔偿制度也是对实行最严格保护制度的保障之一。《三江源国家公园条例(试行)》第七章明确规定了法律责任，并对各种违反条例的行为都做出了明确的处罚标准[12]。在未来的一段时间内，随着国家公园体制的逐步完善，我国将会逐步出台各种规章制度和法规条例，在保护、管理、赔偿、开发利用方面朝着实行最严格的保护制度方向趋近。

2.6 实行最严格的法律保障制度

实行最严格的法律保障制度是国家公园实行最严格保护制度的体现之六。实行国家公园最严格保护制度，需要各项法律的有力保障。国家公园是中国大陆自然保护事业发展过程中形成的新保护地模式,目前尚未制定出台专项法律法规,在各地建立国家公园积极性空前高涨的形势下,出台管理法规迫在眉睫[13]。同时，基于国家公园体制的长远发展来看，一套关于国家公园的完善的法律体系的构建也必不可少。以美国为例，美国的国家公园建设便形成了由国家公园基本法以及各国家公园的授权法、单行法、部门规章及其他联邦法律构成的法律体系，其中还包括大量国家公园的授权性立法文件，这标志着美国国家公园法正走向成熟[14]。目前，我国由于国家公园体制处于初步建立阶段，各项研究也处于初步发展的阶段，因此关于国家公园方面的相关法律法规还比较欠缺。《总体方案》中第二十一条明确将完善法律法规作为实施保障，并提出了明确国家公园功能定位、保护目标、管理原则，确定国家公园管理主体，合理划定中央与地方职责，研究制定国家公园特许经营等配套法规，做好现行法律法规的衔接修订工作等具体工作要求。在今后相当长一段时间内，完善相关法律法规将是我国贯彻落实《总体方案》可能面临的任务之一。我国的国家法律体系，从基本法到单行法都将在逐步完善的过程中，这也为国家公园实行最严格的保护制度提供了法律保障。

2.7 国家公园范围内各种自然保护地不容许交叉重叠

国家公园实行最严格的保护制度，还应该体现在国家公园范围内名号和身份的唯一性，即在国家公园已经设立的前提下，在其范围内不允许再设立任何其他种类的自然保护地。根据IUCN的定义：自然保护地是指通过立法或其他有效途径识别、专用和管理的，有明确边界的地理空间，以达到长期自然保育、生态系统服务和文化价值保护的目的区域[15]。在我国具体表现为风景名胜区、自然保护区、国家森林公园等。《总体方案》中第六条指出：国家公园建立后，在相关区域内一律不再保留或设立其他自然保护地类型。《总体方案》的这一规定，对国家公园实行最严格的保护制度提供了又一个保障。

3 国家公园最严格保护制度的基本特征

国家公园最严格保护制度的内涵决定了其区别于其他一般意义上的环境保护制度的特征，也区别于其余“最严格环境保护制度”的特征，这些基本特征是今后国家公园具体制度设计的基础和依据。

3.1 阶段性与动态性

国家公园最严格的保护并不是一个静止不变的状态，而是动态的变化过程。在落实国家公园最严格保护制度时，要充分考虑国家的经济社会发展阶段、国家公园的体制建设阶段、国家公园的环境管理能力及技术水平、国家公园的管理体制及财政机制等条件能否与最严格保护制度倒逼的强度相适应，在一定的阶段，国家公园最严格保护制度应当具备一定的阶段稳定性。国家公园最严格保护制度也不应是一成不变的制度，需要与国家和不同地区的经济社会发展阶段及环境管理能力相适应，并根据经济社会发展、环境质量变化、环境管理的需求不断调整，充分体现时效性与阶段性[16]。

3.2 科学性与公平性

国家公园最严格保护制度应尊重社会发展规律与自然科学，最严格保护制度是最严格地按照科学来保护。要科学地理解最严格保护与人民对生态环境的美好期盼之间的关系。国家公园由全民共享的同时，建设国家公园的义务与责任也应当由全民共担。因此，在建立国家公园体制，落实国家公园最严格保护制度时，首先要考虑能够保证国家公园相关权益在不同主体之间公平分配，形成国家公园利益共同体，并要推动各个社会主体积极参与环境保护、履行环境义务，形成国家公园生命共同体，不能只强调保护的义务，也不能只考虑国家公园内社会成员的权益与义务。

3.3 区域性与差异性

国家公园最严格保护制度应在战略上一刀切管控，加大力度，同时在战术上实行差异化和精细化管理，充分考虑不同区域经济社会发展阶段和环境管理支撑能力的差异性。此外，不论在国家公园设定具体目标、落实相关政策，还是在进行监督考核等实施难度较大的多个方面，都需要考虑区域差异，分区域、分重点、分阶段提出不同的目标[17]。以大熊猫国家公园与长城国家公园作为对比，其两者建立国家公园的目标明显存在较大的差别，前者以保护动植物栖息地为主要目标，后者以保护人文与自然的和谐共存为目标，若是具体任务、相关指标等盲目趋同，则可能会事倍功半。

4 结 语

国家公园的建立，是站在整个国家的高度，以全体人民及其子孙后代的利益为考量，从而对生态环境和自然资源的保护和开发利用所实行的一项正确的决策，《总体方案》的发布表明了中国的国家公园体制建设迈上了一个新台阶。在当前的新形式下，我国应该进一步探讨具有中国特色的国家公园体制，以最严谨的态度和最大的决心坚决实行国家公园最严格的保护制度，为全体人民及子孙后代留下更多珍贵的自然遗产和资源，从而实现人类社会的永续发展。