四川汶川8.0级特大地震县级抗震救灾组织机构及职责研究——以四川省绵竹市为例

申文庄

中国地震灾害防御中心

汶川8.0级地震给四川省极重灾区的县市造成惨重的人员伤亡和经济损失。地震后，灾区县级党委、政府迅速成立抗震救灾指挥机构，组织县市干部群众开展紧张、艰巨的抗震救灾工作，在奋勇夺取四川地震灾区抗震救灾伟大胜利中发挥了重要作用。四川省绵竹市抗震救灾指挥机构的组成及动态调整具有很强的代表性，分析研究绵竹市抗震救灾指挥机构的组成与职责，能够为县级地震预案修订及应对处置特别重大地震灾害事件提供有益借鉴。

1 地震灾情及抗震救灾概况

绵竹市位于四川盆地西北部，面积1245.3km2。2007年，全市辖19个镇、2个乡、157个村民委员会，40个社区居民委员会。2007年末，全市总人口51万余人，全年财政收入19亿多元。汶川地震发生后，距离震中30多公里的绵竹市遭受惨重破坏，造成全市1万1千多人遇难，251人失踪，3万7千余人受伤。汶川地震造成绵竹市地震烈度达9度以上，直接经济损失为四川省受灾县之最，高达1千4百多亿元，多年的建设成果毁于一旦，被国务院确定为汶川地震极重灾区之一。

面对突发特大地震灾害，绵竹市委市政府迅速行动，成立抗震救灾指挥部。震后，来自各地的解放军官兵、各类专业抢险救援队、医疗卫生防疫队和志愿者队伍等3.7万余人迅速汇集绵竹，开展生命大营救和抢险保通、受灾群众救治安置等工作，从废墟中抢救被埋人员8千6百余人，解救转移被困群众数万人，收治地震伤员3万7千多人，对数万名受灾群众开展心理辅导和心理治疗等。截止2008年8月10日，全市建成过渡安置房近7万套，受灾群众全部入住，灾区生产生活秩序基本恢复正常。绵竹市抗震救灾工作之所以取得巨大成就，原因有许多方面，但其中很政策研究组。

汶川地震后几分钟，绵竹市委书记、市长等主要领导就在市委大院迅速成立了抢险救灾指挥部，下设抢险物资组、医疗物资组、治安保卫组、后勤组、信息收集汇报组、水电气保障组。由市委书记任总指挥，市长任副总指挥，市委、市人大、市政府、市政协全体领导为成员。15时20分，绵竹市抗震救灾指挥部移至市政府大院。

5月12日深夜，绵竹市抗震救灾指挥部发出了《关于做好当前抗震救灾工作的紧急通知》，成立以市委书记、市长为指挥长，常务副市长为常务副指挥长，市委、市人大、市政府、市政协领导任副指挥长，各镇乡、市级各部门主要负责人为成员的抗震抢险救灾指挥部。

为进一步提高工作效率，绵竹市抗震救灾指挥部于5月15日发出《三级应急工作机构及工作方案》，明确设立：

（1）抗震救灾指挥中心。市委书记任指挥长，市长任副指挥长。职责为负责全市抗震救灾工作的总指挥。下设抗震救灾工作组负责具体工作。

（2）抗震救灾工作组组成：物资物品组、组纪宣和政法组、军队协调组、灾民安置组、救灾技术指导组。工作组根据工作需要再分别设立相应的工作组。

（3）接待问询处，在市政府门口设立“总接待询问处”，下设救援物资组、灾民组、情况反映组、引导指引组。

根据各地受灾情况，全市抗震救灾工作重心及主次分为三个级别：一级保障片区：汉旺片区，包括清平、天池和金花；二级保障片区：九龙、遵道、土门等沿山镇乡和城区；三级保障片区：坝区镇乡。

5月16日再次印发《绵竹市抗震救灾指挥部三级应急工作机构及工作方案》。抗震救灾工作组下设物资物品组、组纪宣和政法组、医疗救治防疫卫生组、军队协调组、灾民安置组、救灾技术指导组、生产恢复工作组、教育教学恢复组、信息通讯和秘书组。

5月23日，发文增设灾民安置管理组和灾后重建重要的一个原因，就是全市各级抗震救灾指挥机构发挥了极为重要的作用。

2 抗震救灾指挥机构组成及动态调整

5月27日，根据工作需要，市抗震救灾指挥部作出调整，副指挥长增加了相关救援部队的负责同志。灾民安置工作分为5个组：过渡房建设分配组、救灾物资（机械类）组、救灾物资捐赠接收发放组、供水供电交通通讯保障组、灾民救助组。恢复重建工作分为4个组：恢复重建方案组、工业生产恢复组、农业生产恢复组、市场物资商品餐饮功效恢复组。其他相关工作分为5个组：新闻宣传报道组、纪检监察督察组、国际救援协调组、指挥部办公室以及总值班室。

6月7日，结合农村居民安置工作实际，成立了灾后农村居民安置工作组。

7月7日，为加强和规范全市过渡房的管理和使用，成立了绵竹市过渡房管理委员会。

7月11日，市抗震救灾指挥部决定调整工作组。调整后的指挥部工作组共16个：指挥部办公室、医疗防疫保障组、灾民救助组、救灾物资及资金捐赠接收组、水利（堰塞湖）监控组、交通保障组、新闻宣传报道组、维护稳定组、救灾资金物资监督检查组、组织建设组、震情监测组、外送治疗人员返乡处理组、援建工作对接组、过渡安置房建设分配组、恢复重建组、恢复工业经济组。

7月19日，因工作需要市抗震救灾指挥部决定增加军地联络组，并对过渡房安置建设分配组进行了调整。

12月1日，根据《中共德阳市委办公室、德阳市人民政府办公室关于组建德阳市“5.12”地震灾后恢复重建委员会的通知》要求，市委、市政府决定撤销绵竹市抗震救灾指挥部及下设机构共17个工作组。

3 抗震救灾指挥部及其相关工作组职责

3.1 震后初期指挥部工作组职责

震后初期，市抗震救灾指挥部下设工作组职责：

（1）抢险物资组：负责救援物资的组织安排，负责抢救队伍的调度，确保每一个灾区得到及时有序的抢救。

（2）医疗物资组：负责死亡人员的处置和灾后疫情的防治工作。

（3）治安保卫组：负责全市重点单位、重点部位的安全保障工作，坚决防止打砸抢等事件发生。

（4）后勤组：负责做好后勤保障工作。

（5）信息收集汇报组：负责灾情的收集和信息上报。

（6）水电气保障组：负责全市的饮水供应和安全，组织对全市水电气等设施的抢救和有序恢复，负责汽油、柴油等物资的组织供应。

3.2 调整后指挥部工作组职责

7月11日，市抗震救灾指挥部调整组成了16个工作组，职责如下。

（1）指挥部办公室：负责指挥部文电、文稿、会议等安排。

（2）医疗防疫保障组：负责全市医护抢救的统一指挥、负责药品器械、医护人员的调度，负责死亡人员的处置和灾后疫情的防治工作。

（3）灾民救助组：负责全市灾民特别是“三孤人员”、“失独家庭”的救助工作。

（4）救灾物资及资金捐赠接收组：负责救灾物资、资金的接收、登记、发放等。

（5）水利（堰塞湖）监控组：负责全市受损水利设施和堰塞湖的监测、除险加固等工作。

（6）交通保障组：负责全市公路、水路等交通保障。

（7）新闻宣传报道组：负责新闻宣传报道，宣传典型人物和典型事迹。

（8）维护稳定组：负责维护全市社会稳定，严厉打击打、砸、抢事件。

（9）救灾资金物资监督检查组：负责监督检查全市救灾物资资金的接收和分配等工作。

（10）组织建设组：负责各镇乡各部门机构运行、干部补充等工作。

（11）震情监测组：负责地震、气象监测和地质灾害、环境状况等监测。

（12）外送治疗人员返乡处理组：负责接收和安排外送治疗人员返乡安置工作。

（13）援建工作对接组：负责对接各相关省（市、区）、各有关部委的援建工作。

（14）过渡安置房建设分配组：负责全市过渡安置房建设、分配等工作。

（15）恢复重建组：负责恢复重建规划编制、组织实施等工作。

（16）恢复工业经济组：负责全市工业企业和经济秩序等恢复工作。

7月19日，因工作需要增加军地联络组，负责全市救灾军队、武警部队抗震救灾的协调。

4 分析与启示

4.1 分析

汶川地震给绵竹市造成全域性特别重大灾害，死伤人员多、埋压人员多、被困人员多，全市50余万干部群众瞬间失去衣食住行等基本生活条件。在交通、通讯、电力中断的情况下，如何搜救数千个废墟下的埋压人员、解救上百个“孤岛”里的被困群众，救治数万名伤病员，外运2千余名重伤员，防控处置数百处次生灾害点，协调数万名各地救援力量，接收分发大量物资，保障50多万人的基本生活，尽快恢复灾区生产生活秩序等等，给绵竹市委市政府造成巨大压力和严峻挑战。从震后绵竹市委市政府抗震救灾指挥部组建和运行情况看，符合重特大地震现场紧急处置和抗震救灾实际，呈现如下特点。

（1）市抗震救灾指挥部根据地震灾情、地域特点和每个时段抗震救灾工作的任务侧重，及时动态调整下设工作组组成和主要职责，体现了特别重大地震灾害应急处置特点，确保了全市抗震救灾工作各阶段和主要环节应对处置工作的科学有序高效。

（2）震后几分钟迅速成立的抢险救灾指挥部，由市委书记任总指挥，市长任副总指挥，市委、市人大、市政府、市政协全体领导为成员。当天深夜，增加了各镇乡、市级各部门主要负责人为指挥部成员，确定市级四套班子领导为指挥部负责人，都非常及时、非常必要，能够充分发挥党的统一领导政治优势和统一指挥、分工负责、协同处置、共同应对的制度优势。指挥部下设的各工作组，符合第一时间救人救助、信息报送、物资水电保障、稳定社会的实际需要。

（3）特别重大地震灾害发生后，紧急救援点多且分散，抗震救灾工作时效性强且任务艰巨，需要紧急协调处理的事务繁杂且可利用资源有限，使得合理划分本行政区域抗震救灾工作责任分区，并由市抗震救灾指挥部迅速派出前方指挥机构，就显得尤为重要。5月15日绵竹市抗震救灾指挥部根据抗震救灾工作重心及主次，发文明确三级保障片区，派出市抗震救灾指挥部片区前方指挥机构，由市领导任片区指挥部指挥长，有力指导和支持了3个片区的抗震救灾工作。

（4）汶川地震后，绵竹市的部分基层组织和单位损失巨大，迅速恢复受损基层组织功能，对于做好当地的抗震救灾工作十分重要。绵竹市抗震救灾指挥部专门设立了组织建设组，负责各镇乡各部门机构运行，调配熟悉情况的得力干部经济驰援，有力保障了抗震救灾工作的顺利开展。

（5）在绵竹市抗震救灾指挥部运行的200多天里，从指挥部下设工作组及其职责的动态调整中可以看出，特别重大地震灾害抗震救灾大致可分为3个重要时段：一是震后1周至10天内，主要任务是人员大规模搜救、转移、临时安置和基本生活保障，伤病员救治和卫生防疫，抗震救灾物资紧急调运与分发，应急交通和水电气保障，余震防范和次生灾害防控，遇难人员遗体处理等。二是震后10天至60天内，主要任务是在继续搜救埋压和被困及失踪人员和做好上述工作的同时，工作重点逐渐转移为受灾群众过渡性安置、恢复重建前期工作和灾区生产生活秩序恢复。三是震后2个月至半年左右，在继续做好受灾群众安置保障的同时，工作重点转移为生产生活秩序全面恢复和启动灾后恢复重建工作。

4.2 启示

（1）2012年8月28日修订印发的《国家地震应急预案》，充分汲取了汶川地震应急处置和抗震救灾经验启示，明确了统一领导、军地联动，分级负责、属地为主，资源共享、快速反应的工作原则。确定地震发生后，地方人民政府抗震救灾指挥部负责统一领导、指挥和协调本行政区域的抗震救灾工作。县级以上地方有关部门和单位、当地解放军、武警部队和民兵组织等，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好抗震救灾工作。并进一步明确了重特大地震灾害发生后，县级以上地方人民政府抗震救灾指挥部应急处置的主要措施。

（2）汶川地震以来，在玉树、芦山、岷县漳县、鲁甸等多次重特大地震灾害事件的应急处置中，受灾县的抗震救灾指挥部发挥了极为重要的作用。形成了县委书记、县长为双指挥长或县委书记为指挥长、县长为常务副指挥长、其他县领导为副指挥长的抗震救灾领导体制，以及县级抗震救灾指挥部向极重灾区派出前方指挥部或工作组，由县级领导分片指导督导地震极重灾区乡镇、农村的抗震救灾指挥体系。进入地震极重灾区、重灾区的县（市）、乡镇（街道）、农村（社区）的所有救灾力量，接收当地抗震救灾指挥部统一指挥和对口支援、按需支援、协同应对、信息共享的工作机制，保障了抗震救灾各项工作的有力有序有效。

（3）汶川地震以来，为了科学高效应对处置重特大地震灾害事件，中国地震局组织对地震重点监视防御区、年度地震危险区等区域的县（市）开展地震灾害预评估和地震应急准备能力建设督查督导工作，为县级党委政府做好地震应急准备和震后应急处置、抗震救灾等工作提供科学支撑。实践证明，开展地震灾害预评估、震害预测、地震灾害情景构建等专项工作，对于指导县（市）政府和有关部门编制地震应急预案，防范和化解地震灾害风险，提升地震应急准备和应急处置能力等，具有重要意义和作用。

5 建议

（1）1900年以来，我国大陆已经发生过宁夏海原8.5级、甘肃古浪8.0级、西藏察隅8.6级、河北唐山7.8级、四川汶川8.0级等十余次特别重大地震灾害事件，必须牢固树立地震灾害风险意识，做好减轻大震巨灾风险工作和应急准备。

（2）我国现行地震应急预案体系中，特别重大地震灾害事件应急处置只是作为专项地震应急预案的部分内容予以体现。基于特别重大地震灾害发生的不确定性和应对的复杂性，建议编制特别重大地震灾害应急预案，强化预案对大震巨灾风险排查与防控和应急准备工作的指导作用。