民间应急救援队伍的建设与能力评定标准*

赵阿兴 马 倩

1.中国灾害防御协会 2.中国科协 中国国际交流中心

毋庸置疑，我国是一个自然灾害与事故灾难频发的国家。以2017年为例，洪涝、台风、干旱、地震、风雹、低温冷冻、雪灾、崩塌、滑坡、泥石流和森林火灾等各类自然灾害共造成全国1.4亿人次受灾，881人死亡，98人失踪，525.3万人次紧急转移安置，170.2万人次需紧急生活救助；15.3万间房屋倒塌，31.2万间严重损坏，126.7万间一般损坏；农作物受灾面积18478.1千公顷，其中绝收1826.7千公顷；直接经济损失3018.7亿元。

此外，我国每年还有巨量的交通事故和安全生产事故发生，以及火灾、溺水、野外迷失与突发疾病的应急救援。因此，除国家级的专业应急救援队伍之外，大量的民间应急救援队伍，如雨后春笋，在全国各地涌现出来。

但是，不论是专业的还是民间的，我国的应急救援队伍的建设与能力评定标准，到目前为止，仍属空白。急需呼吁政府主管部门，组织有关的海内外专家学者和应急救援队伍的指挥员、战斗员携手共进，填补和完善相关的管理规定与标准化文件，为了建设总体国家安全的和谐社会，规范行为、建章立制。

1 应急救援是一项时间限制性极强的技术活

古今中外无数的案例和以生命为代价的经验教训揭示的一项浅显的道理就是：应急救援是一项时间限制性极强的技术活，仅靠无限的热情和使不完的力气是无法达到目的的。

说到应急救援是一项时间限制性极强的技术活，就不得不按照技术的学科分类方法和适用范围，将应急救援按照技术的适用范围、相关标准和等级要求进行区别和划分。

按照组织机构的管理体系和应急救援范围，大致可以划分为国家级应急救援队伍、地方性应急救援队伍和民间应急救援队伍。按照应急救援任务，可以划分为国际救援、海外维权、卫生防疫、核事故应急、矿山救援、海洋救助、灾害救援（地震、海啸）、消防救援、院前急救救援、重特大安全生产事故紧急救援、交通事故救援、山地搜救救援、伤者转运救援等等。以上所列举的每一项应急救援任务的执行，对于战斗员而言，不仅仅具有很大的危险性，而且需要丰富的经验、坚实的理论与实践的基础。这些看似细微的小事，在应急救援的过程中，都有可能成为功败垂成的关键决定因素。

因此，养兵千日的枯燥训练、成千上万次的实际操作、深入到骨髓的肌肉记忆、水到渠成的下意识反应，都是应急救援队员在专业领域里的必备要求。如何将这些要求以标准化的语言呈现出来，并且成为可识别、可操作、可检验、可评价的能力评定标准，至关重要。

2 中国的应急救援力量组成及其分布

2.1 中国武装力量是应急救援的国家队

众所周知，我国在《2010年中国的国防》白皮书中向全世界庄严宣告：中国武装力量是抢险救灾的突击力量。参加政府组织的国际灾难救援行动，履行国际人道主义义务，是中国武装力量义不容辞的责任。2009年1月，中国组建以军队力量为主体的抗洪抢险应急部队、地震灾害紧急救援队、核生化应急救援队、空中紧急运输服务队、交通应急抢险队、海上应急搜救队、应急机动通信保障队、医疗防疫救援队等8支国家级应急专业力量，兵力规模5万人。2001年，由北京军区工兵团官兵、武警总医院医护人员和中国地震局专家组成的中国国际救援队，开始参与国际灾难紧急救援行动，迄今已8次赴受灾国执行救援任务。2010年1月，中国国际救援队和人民解放军医疗防疫救护队赴海地参与地震救援，执行人员搜救、紧急救护、卫生防疫等任务，累计救治当地伤病员6500人次。

依据2006年中央军委批准颁布实施的《军队处置突发事件总体应急预案》规定，大陆军队应急任务主要包括处置军事冲突突发事件、协助地方维护社会稳定、参与处置重大恐怖破坏事件、参加地方抢险救灾、参与处置突发公共安全事件5大类型。

2.2 军地共建的预备役队伍是应急救援的地方军

在2008年大陆军方应急部队组建的同时，“后抢险救灾效应”开始在地方发酵。据报道，广州军区将1633名民兵纳入“省级应急专业抢险力量”，实施军事化管理。云南军地共同组建1000人以上规模的省级地震灾害紧急救援队，加强日常训练。最近，针对大亚湾、岭澳两座大型核电站及2000多家化工企业所贮存的大量核材料以及化工产品、原材料，深圳计划组建核生化应急救援常设队伍，以应对发生重大自然灾害的隐患存在。

我国目前的应急管理遵循“分级负责、属地管理为主”的体制。据统计，目前所有省政府和96%的市级政府、81%的县级政府确立了应急管理办事机构。由国家突发公共事件总体应急预案，以及各级地方政府的应急预案、企事业单位的应急预案和举办大型活动的应急预案体系，目前总计约有240多万个。

2.3 民间应急救援队伍是应急救援的先遣军和自救互救的排头兵

中国是世界第一大人口国。陆地面积约960万平方千米，大陆海岸线1.8万多千米，岛屿岸线1.4万多千米，内海和边海的水域面积约470多万平方千米。海域分布有大小岛屿7600多个，其中台湾岛最大，面积35798km2。陆地同14国接壤，与6国海上相邻。

广袤的国土面积与巨大的人口密度，使得灾害与灾难事件时有发生。对于个体的或者是小范围的灾害与灾难事件而言，调用国家队或者地方军开展应急救援，不论从时间上还是成本上都是远水不解近渴的事情。

只有“生于斯，长于斯，奋斗于斯、奉献于斯、成就于斯”的民间应急救援队伍，由于对事发当地的各种情况较其他外来者更熟悉，是应急救援的先遣军和自救互救的排头兵。往往是这些民间应急救援队伍在第一时间赶到事发现场开展应急救援。

民间应急救援队伍的绝大多数是当地有志于应急救援的志愿者，是自发的社会组织或团体。虽然是应急救援的志愿者，由于“术业有专攻”，很多的民间应急救援队伍在某一特定的救援领域，具有很高的专业性技术，甚至是国际先进的救援设备。譬如某水上救援队，就一直是活跃在该城市的水上应急救援力量，具有很高的知名度。

但是，毋庸讳言，由于社会力量的应急救援体制机制的不顺畅，很多地方的民间应急救援队伍在组织归属与管理、业务指导与培训、能力提升与拓展、设备获取与更新等方方面面，还存在着诸多亟待解决的问题。

3 民间应急救援队伍的建设方向、任务区划与管理机制的思考

专业救援力量与民间救援力量是一个整体，从整体思维的角度看待问题，既然定位于民间应急救援队伍是应急救援的先遣军和自救互救的排头兵，笔者认为，其建设方向、任务区划与管理机制就应该明显区别于地方军和国家队。这样的模式更有利于民间应急救援组织的发展，也更有利于防患于未然，以防为主，防抗救并举的综合减灾目标的实现。

相对于应急救援的国家队和地方军而言，星罗棋布分散于乡间、社区、城镇的民间应急救援队伍更能够切实坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。

如何保障民间应急救援队伍做到可持续发展的建设方向、任务区划与管理机制，就应该遵循“分级负责、属地管理为主”的体制，以《安全生产法》为依据，将民间应急救援队伍归属所在地的乡镇、街道、社区等基层政府机构的应急救援力量，由其进行行政指导，并对其应急救援的任务区划进行规范。与相关部门结合，譬如中国灾害防御协会、中国消防协会、中国医学救援协会等，对其能力建设进行分级分类的技术指导和专业级别评价。

在一般的灾害或者灾难事件的应急救援中，由属地所在的民间应急救援队伍为排头兵进行自救互救的应急处置。在区域性的灾害或灾难事件的应急救援中，民间应急救援队伍可以为预备役队伍所组成的应急救援地方军的先头部队提供现场情况和参谋建议。在巨灾状态下，民间应急救援队伍做为先遣部队，协同和参与应急救援的国家队一同执行任务。

民间应急救援队伍的组成，除热心参与救援事业的志愿者外，吸收从应急救援国家队和地方军退伍、退役、复转的，曾经接受过严格训练的专业人士参与其中，甚为重要。

另外，民间应急救援队伍参与者的救援能力，也应当做为职能训练和技术水平的审核给与社会认可与承认。

民间应急救援队伍的相关经费开支，除社会捐助之外，必要的政府补贴，乃至按照《安全生产法》中所规定的安全生产费用、甚至保险企业防灾防损费用中，均可以考虑承担部分开支。

4 制定民间应急救援队伍能力评定的团体标准迫在眉睫

目前，我国已经建立了较为完整的灾害紧急救援体系。以地震灾害为例，这一体系以解放军、武警部队为突击力量，以消防、安全生产、地震专业救援队为骨干力量，以企事业单位、社会基层救援队和志愿者队伍为辅助力量。截止到2018年5月，我国已建成国家地震灾害紧急救援队1支、480人，省级地震救援队80支、1.2万人，市级地震救援队1000多支、10.6万人，县级地震救援队2100多支、13.4万人，地震救援志愿者队伍1.1万支、69.4万人。

主要由地震救援志愿者队伍组成的民间救援力量已经成为了我国自然灾害抢险救灾工作中从不缺席的一员，不过对于这支新生力量，也并非只有正面评价。在历次重大灾害应急救援过程中，都有不经报备、不听指挥的民间救援队伍直插灾区，而其自身却没有足够的后勤保障，或者是应急救援的技术能力与水平，不能够满足应急救援第一时间的需求。这不仅仅影响了民间救援的声誉，也在一定程度上削弱了公众对民间救援的信赖。

从国际先进经验看来，发展成熟的民间救援团体，确实能通过其反应速度和灵活性方面的优势，在灾后救援中为官方救援起到良好的补充和辅助作用。然而，地震灾害事件毕竟是发生概率小且人员和财产损失大的偶发事件。对于绝大多数人而言，穷其一生也很难亲身遭遇破坏性地震的经历。

如何培育好我国的民间救援力量，第一时间在废墟上开展生命救援？如何做到“处变不惊”，“泰山崩于前而不乱”？如何引导1万多支，近70万人的地震应急救援志愿者队伍在面对巨灾的时刻“帮忙不添乱”，是政府和社会应当思考的重要课题与迫切要求。

2018年初进行的国务院机构改革方案中提出组建应急管理部。其主要职责是：组织编制国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练。建立灾情报告系统并统一发布灾情，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，指导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作。指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治。负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。

方案中特别说明，一般性灾害由地方各级政府负责，应急管理部代表中央统一响应支援；发生特别重大灾害时，应急管理部作为指挥部，协助中央指定的负责同志组织应急处置工作，保证政令畅通、指挥有效。

由此可见，新组建的应急管理部，以及有可能出现的各省市自治区政府组成部门的应急管理厅（局），将具体负责各地方的应急力量的统筹建设与应急救援指导。

在新的形势下，制定民间应急救援队伍能力评定的团体标准迫在眉睫。这个标准应当遵循总体国家安全观，在坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一方面有所突破。

具体而言，首先要树立民间应急救援队伍的基本技能，及其能力评定标准。对于任何应急救援队伍而言，其最根本的基本技能就是自给、自保能力。应急救援是一项时间限制性极强的技术活。在能力不足的情况下贸然进入灾区，往往会陷入“救人不成反受困”的窘境，给灾区应急救援工作带来更大负担。

其次，是整体能力的技术水平和综合评定。应急救援过程中既需要高超的单兵技术以解决困境于水火之中，也需要对于现场危险性的前瞻性即时评价。而后者往往是多种经验与学科知识的综合，是一项综合能力的评价。

第三是地方特色与信息沟通。民间应急救援队伍的行政指导的隶属关系应该是当地的基层政府。其应急救援任务与科目设置必然要与当地的社会构成与经济发展密切相关。在保证信息沟通长期顺畅的条件下，才有可能获得稳定的业务指导和能力训练。各级政府和管理机构应当鼓励民间应急救援队伍向着常态化、固定化的方向发展。

第四是统一的救援能力评定标准和指标体系。

5 结论

民间救援力量已经成为了我国自然灾害抢险救灾和事故灾难中不可或缺的一员。在新的形势下，制定民间应急救援队伍能力评定的团体标准迫在眉睫。

这个标准应当遵循总体国家安全观，在坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一方面有所突破。

民间应急救援队伍的建设方向、任务区划与管理机制，应遵循“分级负责、属地管理为主”的体制，以《安全生产法》为依据，将民间应急救援队伍归属所在地的乡镇、街道、社区等基层政府机构的应急救援力量，由其进行行政指导，并对其应急救援的任务区划进行规范。

建议，民间应急救援队伍参与者的救援能力，应当做为职能训练和技术水平的审核给予社会认可与承认。民间应急救援队伍的相关经费，除社会捐助之外，必要的政府补贴，乃至按照《安全生产法》中所规定的安全生产费用、甚至保险企业防灾防损费用中，均可以考虑承担部分开支。