收入分配视角的住房保障方式选择：国际经验与借鉴

陈 伟

（北京邮电大学 马克思主义学院，北京 100876）

一、引 言

住房保障是国家通过财政转移支付给予中低收入群体一定的住房补贴，以此来满足其最基本的住房需求。当前，在我国收入分配差距较大的情况下，如何更好地发挥住房保障的收入分配功能，是一个值得深入研究的问题。

按照住房补贴的提供方式，住房保障可以分为两种类型:供给方补贴和需求方补贴。不同的补贴方式对居民收入的影响机制和调整幅度均有不同，究竟何种方式能够最有效地达到改善收入分配的目标？不同住房保障方式的选择又受到哪些因素的影响？探究西方国家在不同历史时期出现的住房保障方式变化，可以为完善我国现阶段的住房保障制度提供借鉴。

二、住房保障方式的历史演进

（一）供给方补贴的发展历程

供给方补贴是通过政府主导兴建大量公共住房，并以低于市场租金的价格提供给保障对象居住，在一定条件下也可以允许保障对象购买公共住房，以此来解决中低收入群体的住房问题。供给方补贴是西方国家最早开始实施的住房保障方式。

作为老牌的资本主义国家，英国城镇的住房问题出现较早。1919年，英国议会就通过了《住宅和城镇规划法》，在法律层面上明确了解决中低收入者住房问题的政府责任。二战后，由于战争的破坏，中低收入者普遍面临住房短缺，英国政府开展了大规模的公共住房建设，逐步提高住房保障覆盖面。20世纪60年代，几乎每年新建的公共住房数量都在15万套以上，1967年更是达到了21万余套［1］。到70年代，英国全国住房的大约三分之一为公共住房。1980年，撒切尔政府上台后，新自由主义占据了主流地位，公房私有化政策开始在全国推广。公共住房的租户可以购买其住房，根据居住时间的长短还可以享受不同程度的优惠，一般情况下较市场价格可以便宜60%。此后，英国政府的住房供给方补贴政策在规模和力度上都开始大幅缩减。

二战结束，随着士兵的大量退役，美国的住房需求不断上升，政府以增加住房存量为主要手段解决日益严重的住房问题。在1949年《住房法》颁布后，美国的公共住房建设力度开始加大，年均建成量保持在2万套上下，1952-1953年度更是超过了5.8万套［2］。为了扩大投资，联邦政府注重引导私人资本参与公共住房建设。约翰逊总统执政期间制定了住房建设补贴计划，由联邦政府对私人投资者的贷款利息进行补贴，这些新建成的住房主要面向中低收入者出租。1968-1973年，这项计划共资助建设了约37万余套住房［3］。经过历届政府的努力，到1997年，全国共建成公共住房140多万套［4］。

新加坡的住房保障制度以公共组屋为主要载体，属于比较典型的实物配租形式。公共组屋由政府出资兴建，保障对象为中低收入群体。实际上，公共组屋几乎构成了新加坡整个国家的住房供应体系，全国80%以上的居民都居住在政府提供的组屋中，只有高收入群体才会通过私人住房市场满足自身的住房需求。最初，组屋只允许出租，后来政府允许向居住者出售。到2011年，94.7%的居住者购买了组屋。

据统计，日本在二战结束时短缺420万套住房，相当于都市住宅总量一半的水平。在这种情况下，日本政府通过制定住宅建设“五年计划”，大力发展公共住房。到2015年，日本共实施了九个“五年计划”。根据1951年出台的《公营住宅法》，日本由地方政府建造面向低收入者出租的公营住宅，而中央政府则对地方政府进行补贴。对于向月收入在11.5万～19.8万日元家庭出租的住宅，中央政府补贴造价的1/2；对于向月收入低于11.5万日元家庭出租的住宅，则补贴其造价的2/3。“七五计划”完成时，日本共建造了244.7万套公营住宅，对于解决低收入者的住房困难发挥了巨大作用［5］。1955年，日本颁布了《住宅公团法》，将城市中等收入者也纳入住房保障范围，进一步扩大了公共住房政策的受益群体。住宅公团是由中央政府和地方政府共同出资成立的企业法人，其主要业务是直接向中等收入家庭出售出租住房。公团建造的住宅按成本价向中等收入家庭出售，并且享有税率优惠，到2000年，公团累计建造了约118万套住宅。

可以看出，西方各国在住房保障制度建设的早期，均采取了供给方补贴的方式，直接原因是住房短缺严重，政策手段是大规模建设公共住房。政策执行初期以实物配租为主，后期则租售并举，允许公房租住者购买其住房。

（二）需求方补贴的发展历程

需求方补贴是政府不再通过大规模兴建公共住房，转而以现金或租房劵等形式，将住房补贴直接发放到保障对象手中，具体的补贴额度为家庭住房消费超过政府规定其占家庭收入比例的部分。另外，对中低收入购房者提供金融优惠，也是需求方补贴的一种主要形式。与供给方补贴相比，需求方补贴出现的时间较晚，西方国家大多在20世纪60年代开始尝试其政策可行性，70年代逐步推广。迄今，需求方补贴已经成为西方国家住房补贴的主要方式。

当前美国的住房补贴政策，由1974年颁布的《住房与社区发展法案》提供了基本框架，法案规定，低收入家庭及特殊人群的房租支出不能超出其家庭收入的25%（后来提高到30%），超出的部分将由政府以租房劵的形式提供补贴。该法案奠定了此后美国实行需求方住房补贴的基本基调。美国需求方补贴的一个显著特点，是注重发挥金融手段的作用，通过金融创新和各种住房贷款补贴提高居民的住房支付能力。美国政府住房金融管理局的一个重要职能就是向中低收入者提供购房贷款担保，为了降低首付压力，这些贷款的首付比例可以低至3.5%，如果出现了还款违约，住房管理局将补偿贷款发放机构的损失。2013年，共有120万户家庭获得了该项贷款担保，其中78%为首套房购买者，贷款总额2 130亿美元，占当年新增住房抵押贷款的15.5%［6］。为稀释转移风险，在住房二级金融市场，美国政府通过“两房”（房利美、房地美）开展住房贷款证券业务，同时规定，“两房”收购的住房贷款中，发放给低收入家庭的购房贷款必须占到一定比例。在2006年，这一比例为不低于53%。

由于传统的普惠型公共住房政策带来了巨大的财政负担，撒切尔政府上台后，英国政府的住房保障方式开始向需求方补贴倾斜。对于来自于私人的社会性公共住房，政府规定房东收取的租金不得高于市场价格的80%；对于年收入在1.6万英镑以下的居民，政府发放住房津贴。英国政府还通过多种金融优惠模式给予中低收入者购房补贴。如住房净值贷款模式，对于年收入低于6万英镑的居民提供相当于房价15%～30%的优惠贷款，贷款期限为25年。

与其他国家相比，德国居民的租房比例较高，目前大约有一半左右居民选择租房居住。德国政府规定，中低收入者住房消费支出最高为其家庭收入的25%，超过的部分由政府补贴，补贴的期限为15年。对于希望购买住房的中低收入家庭，政府提供各种金融优惠政策。例如比较有特色的LTV（贷款价值比例）金融创新产品，购房者最高可获得房价125%的贷款，每月还款的比例可在1%～5%之间灵活选择。

三、住房保障方式的收入分配效应

从收入分配的视角看，按照福利经济学的观点，同等的金钱带给穷人的效用要大于带给富人的效用；对富人征税，并以财政转移支付的形式给予穷人补贴，能够提升整个社会的福利水平。虽然住房保障两种方式的政策着力点不同，但是都受到了福利经济学思想的影响。

（一）供给方补贴的收入分配效应

二战后，凯恩斯主义盛行，美、英等国家注重从宏观层面对收入分配进行调节，对于关乎居民基本生活的住房问题投入大量资金，供给方补贴受益于这种思潮，最初收到了比较好的政策效果。但是，巨大的财政投入也为日后的政策转变埋下了伏笔。美国的住房保障政策从尼克松政府时期开始向需求方补贴转型，里根政府上台后更是基本上停止了公共住房的建设，英国则从撒切尔政府时期开始推行住房私有化政策，减少政府对公共住房的投入，直接动因都是减轻政府的财政负担。另外，供给方补贴方式在实施过程中也产生了一些问题。

由于公共住房的租金低廉，导致大量贫困者的集中入住。从长期看，没有明显改善入住者的收入状况，有时甚至出现进一步的恶化。在美国，公共住房租户的收入持续下跌，1950年为全国平均收入的57%，1960年为41%，到20世纪90年代中期不足20%。低收入家庭的集中居住，造成教育、文化、医疗等优质社会资源的配置不足；对于摆脱贫困必不可少的信息、技能、经验，居住者之间也缺乏社会分享机制。这些因素被认为是导致公共住房与贫困集中相关的众多社会问题的根源［7］。在此情况下，供给方补贴不会对缩小居民收入差距产生明显作用，反而促成了“贫困陷阱”。

英国在撒切尔政府上台后，公房私有化政策开始在全国推广，政策的核心是“购买权”，公共住房的租户可以购买其住房，并按租住时间长短享受不同程度的优惠。该政策在短期内释放了大量的公共住房红利，使英国的住房自有化率从1980年的57%上升到1991年的67%［8］，一定程度上缩小了因拥有住房不同而产生的财富收入差距，政府的财政赤字也大幅减少。但是，20世纪90年代英国再次出现房价高涨的局面，新一代中低收入者又陷于买不起房的窘境，原因在于此前一个时期英国政府基本上停止了公共住房的建设，住房存量不断减少。20世纪80年代改革的阶段性成功，背景在于公共住房建设在二战后近30年的建设积累，而公共住房只出不进的私有化改革，不能适应不断变化的社会需求。

可以看出，以出售产权为最终形式的供给方补贴，可以使公共住房的购买者一次性得到较多的住房补贴，能够在短期内改善居民收入分配状况。但是，公共住房存量毕竟是有限的，如果不能保证公共住房的持续供应，必将产生巨大的供需差额。从国民收入分配的角度看，这种政策存在代际不公平性。要避免出现这些问题，就需要保持稳定而大量的公共住房建设投入，这是许多国家的财政状况所无法承受的。

（二）需求方补贴的收入分配效应

与供给方补贴相比，需求方补贴能以较少的财政投入覆盖更多的保障对象，政策的可持续性较强；从收入分配效果上看，这种方式能够减少不必要的福利损失，更能体现公平性。在住房市场价格稳定的情况下，补贴对象能够拥有更大的住房选择自主性，在一定程度上可以避免“贫困聚集”现象。因此，从公平分配的角度看，需求方补贴更有效率。

在需求方补贴框架下，获得政府提供的金融优惠后，中低收入者增强了住房支付能力，有可能在市场上购买住房，从而产生了拥有住房的财富效应，提高了实际收入水平。这种收入分配效应已经在美国得到了印证。

对多数美国人来说，住房是最主要的家庭资产。2001年，在收入分布中处于最低20%区间的租房居住家庭，其平均净资产仅为500美元，而处于同样收入层次的拥有住房产权家庭，其平均资产为6.8万美元。在这些有房户里，半数家庭净财富的80%以上来自于住房。可见，是否拥有住房，构成了贫富差距的重要原因。缩减不同社会阶层之间的住房差距，就能够缩小国民收入分配的差距。

虽然需求方补贴具备许多优点，但是其政策实施需要一定的前提条件，那就是，住房市场发展较为成熟，住房供需基本均衡。如果不具备这一条件，需求方补贴也不会收到很好的效果，英国就是一个典型的例子。

1980年代后，英国的住房保障方式向需求方补贴转变，但是，政策效果并不理想。从1992年至2007年，英国房价上涨了250%，上涨速度几乎为居民收入的两倍［9］。政府重新审视了住房政策，1997年布莱尔政府开始重拾供给方补贴，寻求“砖头补贴”和“人头补贴”的平衡点。2004年英国颁布《住房法》，明确强调政府将致力于解决中低收入者的住房问题，布朗政府在2007年进一步宣布，将在未来的10年里投资100亿英镑新建公共住房。

英国的情况说明，近三十年来，虽然需求方补贴是西方各国住房保障的主要方式，但是却不能简单认为，需求方补贴就是解决中低收入者住房问题和改善收入分配的最好方式。

（三）两种补贴方式相结合的收入分配效应

当前，住房保障体系比较完备、政策效果比较好的国家，第一梯队当首推新加坡和德国，日本次之，英、美则又次之。英国和美国恰恰是需求方补贴应用比较早的国家，而新加坡、德国、日本在住房保障中并没有一味地采取需求方补贴的政策。

新加坡实行国家主导型的住房政策，居民基本上都居住在政府提供的组屋中，只有少部分高收入阶层通过市场购买住房，组屋既可出租，也可以优惠的价格出售，住户能够在购房负担较小的情况下获得住房的产权，政策方式类似于英国20世纪80年代的公房私有化改革。但不同于英国昙花一现的功利性政策，新加坡的组屋购买政策是持续和稳定的，这种持久的政策对社会的收入调节作用巨大，居民之间基本上不存在因拥有住房不同而产生的收入差距。

早在1847年，德国就出现了住房合作社，依靠社员出资以及从银行获得的贷款建房出租给社员居住。二战后，为了解决住房短缺，政府向住房合作社提供免息贷款建造了大量房屋，还通过金融财税优惠鼓励私人建房，对建造社会福利房租给低收入者的投资者，政府也可以提供一定数量的免息贷款。经过数十年的公共住房建设，到20世纪90年代，德国的住房短缺问题得到了根本解决。在此期间，德国于1965年颁布《住房补贴法》，给低收入家庭发放住房补贴，补贴资金由联邦政府和州政府各自承担一半，目前这项政策仍在执行，并已成为解决低收入家庭住房问题的主要途径。通过长期努力，德国的住房保障政策覆盖了四分之三的本国居民，在主要发达国家中名列前茅，住房价格的稳定，保证了经济的强劲增长和国民收入水平的提高。

受国情和传统的影响，日本政府一直对居民拥有住房产权比较重视。从日本战后实行的公营住宅、住宅公团、住宅金融公库等三大住房保障政策看，其一直坚持的是供给方补贴同需求方补贴相结合的方式。目前日本基本实现了一户一套住房的目标，中低收入者充分享受到了住房政策的优惠，政府有效调节了住房差距，达到了较好的改善收入分配效果。

四、国际经验与政策建议

（一）住房保障改善收入分配的国际经验

为了更好地达到住房保障的政策效果，应当科学使用住房保障方式，回顾西方国家上百年的住房保障发展历程，可以得出几点实践经验。

（1）住房保障对于改善收入分配状况能够发挥重要作用。这种作用的发挥，可以通过政府的住房补贴直接提高保障对象的收入，以优惠政策使保障对象获得住房产权从而缩小财产性收入差距，解决保障对象的居住问题使之可以在身体和技能等方面提高社会竞争力等多种机制予以实现。

（2）住房保障的不同方式有其不同的适用阶段。供给方补贴的方式主要适用于社会住房普遍短缺、住房市场不够稳定的局面，政府有必要通过大量新建公共住房满足保障对象的居住要求；需求方补贴的方式主要适用于社会住房数量充足、住房市场价格比较稳定的局面，政府的补贴可以使保障对象享有更大的住房选择自主权，从而避免“贫困集中”的问题。

（3）住房保障的不同方式可以产生不同的收入分配效果。供给方补贴的方式有助于在短期内缩小居民之间的收入分配差距，但对政府财政投入的要求相应较高，容易导致代际不公平问题；需求方补贴的操作相对简单，当保障对象不符合保障标准时，补贴政策可以及时退出，从长期看，对于改善社会收入分配更加公平有效。

（二）完善我国住房保障制度的政策建议

（1）在现阶段应坚持供给方补贴为主的住房保障方式。目前我国的住房保障体系，主要包括公共租赁住房、廉租房、经济适用房、限价房和棚户区改造以及近年来开始推广的共有产权房等形式，从政策内容看，以供给方补贴为主要方式。供给方补贴是一个国家建立住房保障制度初始阶段的共同选择，适应了我国现代住房保障制度建立时间不长的发展阶段，能够更好地解决住房供需不平衡，尤其是适合中低收入者的住房供应不足的问题。因此，应该继续予以坚持，同时，由于区域之间的收入分配和住房问题状况表现不一，可以在有条件的地区适时开展需求方补贴探索。

（2）不宜过分否定“产权出售”的住房保障形式。在西方国家的住房保障政策中，无论是供给方补贴还是需求方补贴，都包含着出售公共住房的内容，如英国的住房私有化政策、新加坡的组屋制度、日本的住宅公团政策等。获得住房的产权，可以在很大程度上改善中低收入者的生活状况。从收入分配的视角看，这种政策使保障对象的获益最大，对国民收入分配的调节作用也最大。因此，我们不宜过分否定“产权出售”的住房保障形式。以往在我国出现的对于经济适用房的批评，更多针对的是政策实施过程中的不公正，这种政策的设计初衷是没有问题的。在我国居民的住房差距和财产性收入差距都存在进一步拉大趋势的情况下，给予中低收入者补贴性的“住房产权供应”，可以对收入差距的扩大起到一定的抑制作用。具体实施中，可以将经济适用房并轨到公共租赁房制度之中，允许公共租赁住房的住户，满足一定条件时以优惠价格购买住房。

（3）根据保障对象的收入层次灵活运用住房保障方式。按照收入水平，住房保障对象可以划分为低收入、中低收入和中等收入等群体。随着国力和人民美好生活需要的不断提升，将来一定时期，我国的住房保障对象应该包括这三个群体。在政府财力和居民住房支付能力均有限的情况下，借鉴发达国家经验，针对不同收入层次灵活适用住房保障方式，可以提高住房保障效果。具体而言，对于低收入家庭，应以供给方补贴为主，由政府提供公共租赁住房或廉租房；对于中低收入家庭，应将供给方补贴同需求方补贴相结合，政府可以提供住房劵或住房租金补贴，也可以允许有条件的住户以成本价格购买公共租赁住房；对于中等收入家庭，应以需求方补贴为主，通过各种金融优惠贷款和金融创新模式提高其住房支付能力，在政府的支持下运用市场力量满足居住需求。