引领与自主：对嵌入式社会组织党建的思考

孔卫拿

(安徽师范大学 历史与社会学院，安徽 芜湖 241002)

中共十八届三中全会以后，我国社会组织迎来了增速发展期[1]96，由于社会组织在“四个全面”战略布局、国家治理现代化进程中日渐增长的作用，强化党对社会组织的管理、夯实党在社会组织中的政治核心地位，就成为增强党的阶级基础、扩大党的群众基础、巩固党的执政基础的重要法门。2015年中共中央办公厅印发关于加强社会组织党建的意见(试行)》(以下简称《意见》)，对新时期这一建设工程提供了精神指引与战略规划。各地方党委就加强社会组织党建，进行了不同程度和范围的探索，涌现了多种制度模式与工作机制，形成了多样化的建设思路与方法。在这一探索过程中，嵌入式党建无论在理念抑或实践层面，已逐渐成为各方都能接受的制度安排与方案，但学界对此还缺乏相对系统的阐释与评估，对嵌入式党建可能存在的理论缺陷与实践困境，也缺乏探讨，本文拟对这些问题进行研究。

一、社会组织党建的嵌入式路径

所谓嵌入式党建路径，是指社会组织党建过程中，执政党充分运用其自身或社会精英掌握的组织资源，通过渗透、动员、宣传等方式对社会组织施加影响力，将社会纳入有序化的政治参与过程，形成一种“嵌入式治理”模式，进而在此过程中不断提高执政党的内部领导力、平台领导力和文化领导力[2]。作为治理革新时代基层党建的一种有效演进模式，嵌入式社会组织党建具有如下特征或核心要素：

(一)理念嵌入

理念嵌入是执政党通过在社会组织中的宣传、教育和服务，达到贯彻自身特定阶段路线、方针和政策的目标的一系列党建方略。葛兰西的文化霸权理论指出，任何政党的领导地位都主要包含两个方面，即“统治”和“智识与道德的领导权”[3]38，在社会组织中建构文化上的统治根基，这一过程实际上就是理念嵌入，是社会组织党建的灵魂与根本。《意见》中对社会组织党组织的职责做出明确界定，反映理念嵌入的有两条：其一，“保证政治方向”，宣传和执行党的路线方针政策，宣传和执行党中央、上级党组织和本组织的决议，组织党员群众认真学习中国特色社会主义理论，深入学习习近平总书记系列重要讲话精神，教育引导党员群众遵守国家法律法规，引导监督社会组织依法执业、诚信从业。其二，“建设先进文化”，坚持用社会主义核心价值观引领文化建设，组织丰富多彩的文化活动，营造积极向上的文化氛围，教育党员群众自觉抵制不良倾向，坚决同各种违法犯罪行为作斗争。

(二)组织嵌入

组织嵌入是党加强对社会组织领导的重要方式，是在社会组织发挥力量的领域发展党员，建立党的组织体系，从而实现对该领域的领导和控制。[4]在环境中的其他组织内建立自己的组织网络，这是政党在找寻环境中的互动伙伴，有利于减弱外部环境的不确定性[5]，进而提升党的执政能力。因此，组织嵌入是政党减弱与社会互动过程中环境不确定性的重要方式，是社会组织党建的前提和基础。在《意见》中，组织嵌入主要体现在“应建尽建”的原则下，通过单位建、行业建、区域建、联合建等方式，大力推进社会组织中党组织的有效覆盖。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》延续了这一建设思路，并要求各有关部门结合社会组织登记、检查、评估以及日常监管等工作，督促推动社会组织及时成立党组织和开展党的工作。

(三)活动嵌入

活动嵌入是社会组织中的党组织将党建主题活动与社会组织发展活动相结合，以党建推动社会组织实现其宗旨与目标。政党在理念和组织方面的影响力，必须落实到实际的党建工作和服务行动中去，只有立足于社会组织所需、党员群众欢迎、符合自身特点，不断创新活动内容与方式，组织活动才能有声有色地开展起来，党的声音在社会组织才能愈发响亮。[6]因此，活动嵌入是社会组织党建的主体与核心。在《意见》中，活动嵌入主要体现为“围绕社会组织健康发展开展党组织活动”，形成与社会组织执业活动、日常管理、文化建设等相互促进的良性互动局面。

(四)人才嵌入

人才嵌入是在社会组织中的党组织系统内，通过选配能力强、素质高的党组织书记和充实壮大党务工作者，为社会组织提供一流的党建精英和工作队伍。“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”[7]526人才嵌入是社会组织党建的保障与后盾。人才嵌入本质上归属执政党的人事嵌入，如果说政党在国家政权系统中的人事嵌入为国家构建提供了组织依托和精英保障[8]，那么政党在社会组织中的人才嵌入则是为引领社会建设、推动社会自治而沉淀组织人才。《意见》针对社会组织党建的人才队伍建设问题，从选任、选派、培训、管理和激励等方面均做了要求。

各地社会组织党建的探索与实践中，对以上四类嵌入方式各有侧重，主要是层次、范围和程度上的差异。基于理念、组织、活动与人才的多重嵌入，党在很大程度上实现了对社会组织的渗透，与对社会组织的现代治理共同构成了“嵌入式治理”，这一治理模式推动了政党与社会之间和谐关系的构建，促进了新时期我国社会组织的健康有序发展。

二、嵌入式社会组织党建的内在困境

嵌入式社会组织党建目前仍存在不少的缺憾，深入推动过程中遭遇困境，这些缺憾或困难主要集中在“引领”与“自主”两个方面，前者的产生原因是嵌入不力，后者的催动因素是嵌入过度。

(一)嵌入不力影响党建引领

1. 存在思想认识误区，认同力不高

加强社会组织党建，是新时期执政党优化政党与国家、社会之间关系的重要战略步骤，是积极回应社会结构复杂化、利益需求多元化的重要设计，是培育公民精神、引领社会自治、推动社会建设的重要方式。但长期以来，对社会组织党建的各种认识误区和思想不统一问题始终未得到有效解决，体现为：主管部门领导的“轻视”思维、社会组织党员干部的“顾虑”意识、社会组织党员的“雇佣”思想以及社会组织从业者的“小算盘”格局[9]79-81，作为与政党在组织特性、宗旨目标等方面完全不同的一类实体，社会组织对嵌入式党建还会产生内部排斥[10]，这些模糊认知与困境又会使得管理部门对抓社会组织党建产生“组建难、把握难、指导难、协调难、管理难”的“五难”心态。[11]这种认知误区在中央的《意见》下发后虽有所缓解，但目前仍在困扰着社会组织党建的广大干部和党务工作者。

2. 缺乏分类建设思维，指导力不强

社会组织与公共权力组织、市场组织的差异，决定了社会组织党建不可能完全套用政府单位和非公企业党建的经验与路数，此外，社会组织系统内部涉及面广、种类繁多，行业、地域、单位之间均存在较大的差异。这就要求社会组织党建必然要具有自己的特色，必须坚持分类指导、分类建设、分类推进的思路。但是，各地党组织在实践中往往是简单移植政府组织或非公企业的党建经验与模式，对诸如社会团体、基金会、民办非企业单位、城乡社区社会组织、社会中介组织等不同类别的社会组织党建制度与机制，并未做科学评估与细分。这种盲目嵌入和过分追求覆盖率的结果是，建起来的党组织并不能有效承担不同类别社会组织的党建任务，无法发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。缺乏分类建设与精细建设，使得党建过程中党组织对社会组织的引领没有针对性。

3. 活动缺少品牌战略，没有感召力

着眼于社会组织的特点、需求和健康发展而开展党建活动，是发挥社会组织中党组织和党员作用的关键抓手。这就要求社会组织党建开展的各类活动，既要积极吸纳和回应社会组织的内在需求，又要不断创新党建活动的形式、方法和手段，与时俱进。否则，党建活动就会始终与社会组织自身建设呈现“两张皮”，难以有效对接与融合。但是，当下不少社会组织党建的主题活动依然存在形式老套、内容空洞、枯燥乏味等问题，停留在开开会、读读报等传统阶段，与社会组织日新月异的发展形势形成极大反差。此外，有的党组织陷入社会组织活动的汪洋大海而迷失引领角色。对党建活动缺乏规划和规范。

4. 基础保障相对不足，丧失战斗力

社会组织党建的前期基础薄弱、任务千头万绪，实践中涌现的诸多困难亟待破题，这就要求在社会组织中必须筹建一支理想坚定、数量充足、结构合理、业务精良的人才队伍，同时，还要为社会组织党建强化在经费、场所等方面的基础保障。否则，社会组织党建将会面临缺人、缺钱、缺物的窘境。但是，相关调查发现，各地社会组织党建的人才、场地与资金问题依然令人忧心。人才方面，社会组织往往党员数量有限，缺乏专职党务人员，党员流动性大、构成复杂，党组织、党员不稳定，多数党员或返聘或兼职或实际处于“口袋党员”状态；场地方面，主要以安排或租用办公场所作为活动场地，难有保障；资金方面，党建经费普遍不足，缺乏基层资源整合力，经费来源单一、有限。[12]人财物的多重困境，极大地削弱了社会组织党建的战斗力。

(二)嵌入过度侵犯社会自治

1.功能边界不分，以党代社

政党将权力触角嵌入社会组织，其前提应当是尊重社会组织自身特点、功能边界、发展规律，在发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用过程中，实现政党与社会组织的同频共振。如果将嵌入演变成直接干预，由党组织包办社会组织的业务工作，则会在长期以来政社不分的阴影下又增添党社不分，势必严重侵害社会组织的依法自治。例如，有的地方会计师事务所党支部为所在区域制定行业自律公约[13]，这是典型的党组织过度介入，进而消弭了社会组织自主独立的个性，陷入“党社合一”的新误区[14]。以党代社、党社不分同样会损害嵌入式社会组织党建的质量。

2. 组织机制龃龉，运行内卷

中共运行的根本组织原则是民主集中制，通过党的各级组织和党员作用发挥，通过影响国家机关而贯彻党的意志，实现对国家与社会的统治和领导。社会组织则是基于志愿逻辑建立起来的公益或互益组织，运行的根本原则是志愿原则，一般倾向于扁平化、网络化和分权等组织特点。政党、国家与领域广泛、类型多样的社会组织，可以就现代社会事业展开合作，甚至可以合作建构出一个精巧的“第三方治理”体系[15]43。当前的嵌入式党建的关键步骤是扩大党组织在社会领域的覆盖，“组织覆盖”的刚性压力下，由于两类组织的基本原则、发展规律、活动特征、运行机制尚未实现有效对接与融合，这就导致政党内部运行机制同社会组织运行机制产生一定程度的冲突[16]，进而产生组织嵌入越多，党建实际效果却越差的内卷化现象，最终影响社会组织的成长和健康有序发展。

三、社会组织党建中的引领与自主

执政党对社会组织的领导主要包含两个层面：一是政治的领导作用，即通常所说的“党领导社会”，机制为对社会组织的规范、导向与组织发展的促进作用；二是治理的领导作用，即通过党同社会组织的沟通协作实现对社会的共同治理[17]。如果将党对社会组织的领导置于嵌入式党建语境中，这两个层面同样意义重大，进一步可衍生为社会组织党建中两条规范原则与建设路径。即嵌入式社会组织党建路径中，既要保持党对社会组织的引领与规范，又要保持社会组织的自主与自治，而这种革新的理想化目标，实际上是要实现一种经政党权威整合的社会共治格局。

(一)引领型嵌入

社会组织党建在普遍意义上来说，是正确处理政党与社会之间关系的问题，但这种关系模式的构建亦有特殊性，即是在共产党科学执政的前提下加强党对社会组织的领导，进而引领和推动社会组织的健康有序发展。因此，嵌入式社会组织党建路径的第一合法性，必然是坚持党的领导和引领作用，坚持党在社会组织中的政治核心地位，促进党在社会组织中政治职责的有效发挥。以嵌入为手段，以引领为目标，实现“引领型嵌入”的目标。

当然，坚持党对社会的领导或引领，并非回归改革之前总体性社会结构下国家对社会严格而全面的控制[18]，这种阉割社会活力的全能主义控制方略，已在改革开放以来基层民主政治建设的进程中被抛弃。领导的本质是“影响”，影响的效能体系中，权威而非权力是最重要的因素，因而不具有强制性；执政的本质是对公共权力的掌握和运用，与国家权力具有必然的内在联系，具有强制性。[19]如果放到社会组织语境下，二者同样有明显的差异，支撑执政的权力逻辑在社会层面应主要体现为自治逻辑。执掌权力的活动过程是执政，包容自治的活动过程则是治理，因为按照现代治理理论，治理是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。[20]3因此，国家层面领导与执政的分殊，在社会层面则衍生为领导(或引领)与治理的区别，社会组织党建其实是在党的非强制性引领感召中，实现党与群众的密切联系、建构党与社会的良性互动关系。

(二)嵌入式自主

社会组织与党政组织、市场组织相比，具有多重独有的特征，根据莱斯特·萨拉蒙的总结，主要表现为“组织性、私立性、非利润分配性、自治性和志愿性”[21]12-13。在这些独特的组织特点中，由私立性和自治性所突显的自主性，是社会组织至关重要的一条建构原则。面对政权组织和市场经济组织，如果社会组织丧失了自主性，这就意味着社会组织要么依附于权力，要么谄媚于资本，这对于培育公民精神、建构社会资本、促进社会建设都是极其有害的。彼得·埃文斯曾用“嵌入式自主”来分析产业转型中的国家角色，认为发展型国家的内部组织应当具有追求自身目标的能力，同时也应当嵌入在连接国家与社会的具体社会关系中，并且要能够为产业发展的目标和政策中的持续协商与沟通提供制度化渠道。[22]12笔者借用“嵌入式自主”这一概念，认为社会组织在参与国家治理现代化进程中，同样也面临如何保持自主性的问题，既然社会组织党建的目标包括发挥社会组织在治国理政中的积极作用，那么就必须考虑“组织嵌入”过程中社会组织的自主与自治。

在社会主义市场经济不断发展、利益结构日益多元化、社会日益成长壮大、公民民主法治意识不断增强的时代，正确处理党社关系的一条重要原则，应当是坚持“社会本位”[23]，应当在我国推进全面建设小康社会、全面深化改革开放、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”战略布局之中，提高社会组织的参与度、发挥社会组织的影响力。如果没有社会组织的本位理念，在当下强国家弱社会的总体格局下，社会组织必将日益丧失其独立性和自主性。实际上，中共十八大已经为社会组织的“嵌入式自主”提供了合法理据，即“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。

(三)整合的共治

现代民主政治体系下政党的功能多种多样，但其中至关重要的一项是政党“扮演着关键的社会整合角色”[24]9，能否有效整合社会利益、扩大社会共识、稳定社会秩序，是辨识政党制度化能力的一个重要标识。改革开放的深入与市场经济的发展，推动了社会建构整体从组织化社会的建构向社会组织化建构的转型[25]，社会组织的孕育与蓬勃发展，对执政党的社会整合能力形成了压力和考验。近40年的经济发展、社会建设成就证明，以党政为主导而整合市场、社会等各类治理主体、资源和机制的模式，客观上造就了多元发展方式并存的新格局，推动了“中国奇迹”的形成。中共十九大提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”的指导理念，要求当代社会治理必须积极吸纳现代治理与善治的思想，在坚持政党权威及其整合机制的基础上，实现社会协同、合作共治。这种由政党权威的整合与多元主体共治相互交融的过程，或许可称之为“整合的共治”，它就是上述“引领型嵌入”与“嵌入式自主”紧密结合、交织共进的过程。其中，“引领型嵌入”服务于坚持和完善党的领导，“嵌入式自主”服务于党的领导之下的社会组织依法自治，它们在新时代共同服务于党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制建设。

四、优化嵌入式社会组织党建的路径

提升社会组织党建的科学化水平，应坚持引领”与“治理”不可偏废的原则，注重吸纳现代社会治理理论资源和制度设计，优化我国社会组织党建的政策框架与建设路径。

(一)树立开放式党建观念，增强对社会组织自治的包容

牢固树立执政与治理相区分的理念，坚持开放式党建思路，以马克思主义政党理论为指导，广泛吸纳和包容现代治理理论、社会自治理论、公民社会理论、社群主义理论、新公共服务理论、公私伙伴关系理论等，增强社会组织党建过程中党组织对各类人才和力量的吸引力、感染力与号召力，寻求政党与社会的最大公约数。在更具包容性的理念指导下，开展契合社会组织特点、服务社会组织发展的主题活动，在活动中达到对社会组织党员、其他成员的培训、教育、管理、激励和服务。

(二)加强党内民主建设，降低与社会组织治理的摩擦

党内民主对人民民主的发展起着示范和带动作用。[26]当前应在现行嵌入式党建工作基础上，进一步推动社会组织中党组织的内部选举、决策、管理和监督的民主化进程，将社会组织党组织的党内民主与社会组织内部的以民主治理有机结合起来，最大化降低两类组织运行中的逻辑与机制龃龉，实现社会组织党建阻力的最小化。

(三)建构责任清单制度，推进社会组织党建的制度化

在树立政党、国家、社会三者功能有界的理念基础上，建立明确的社会组织党建责任清单制度。党建责任清单要明确党建的核心业务、活动目录、实施力量、评估反馈等事宜，确立党建支持和服务社会组织活动与建设的条件、路径与机制，既要防止党建活动与社会组织活动“两张皮”而削弱党建效力，更要防止两类活动混同一体、泥沙俱下而影响社会组织的依法自治，逐步推进社会组织党建运行的制度化、规范化、清单化。

(四)完善分类建设机制，实现社会组织党建的精细化

不分类别、不分形式的同质化建设，使得当前社会组织党建为追求“组织覆盖”而忽视了社会组织系统内部的重要差异，降低了各类党建制度的执行质量。应在系统摸清地方社会组织类别、领域、规模、党建基础的前提下，针对性地为各不同类别的社会组织制定党建的行动指引和操作指南。当然，甚至同一类别社会组织内部依然存在重要差异，这就进一步要求社会组织党建要充分吸纳社会组织其他成员的参与，吸收人民群众对该行动指引制定的批评、意见和建议，不断推动社会组织党建的分类化、科学化与精细化。

(五)拓展政府购买服务，推动党建与治理的协同化

社会组织党建除了运用党建经费外，必须开辟多元化筹资渠道，必须学会嫁接、掌握和充分利用项目制给党建带来的各类财政经费。在现有经费筹措机制基础上，党建财政项目应加大对社会组织领域的投入，社会组织党组织应同社会组织联手，合作开展党建财政项目申报、执行、评估和反馈等工作。借鉴上海浦东新区塘桥街道的“大赋权”的领导机制、“大联盟”的管理机制和“大合作”的服务机制，探索社会组织购买党建服务和党建孵化培育社会组织[27]。同时，吸纳社会智库等力量在社会组织党建中的智慧资源，实现基层党建中政党、政府、社会和公民的多元协同格局。

(六)拓展柔性融入路径，促进党建与社会组织业务的融合

社会组织党建工程的初期往往采取的是“刚性嵌入”的推进方式，它虽然能够短期内提高党在社会领域的组织覆盖，但这并不意味着党的实际工作和影响力真正下沉到社会组织，如不能在“刚性嵌入”的基础上有新作为，势必会在一定程度上影响社会组织的发展，侵蚀政党的形象和公信力。因此，应在现有“刚性嵌入”工作方式的基础上，深入拓展“柔性融入”的方式与路径，将社会组织的专业服务优势与党的先锋模范作用进行有机结合。[28]加大对党建活动的科学设计与流程再造，通过党组织与内部管理机构联席磋商机制、党建品牌与业务品牌共建机制、党员先锋与业务活动能手结对机制等，渐进性地实现党组织与社会组织的无缝联动，党建活动与社会组织执业、管理与创建等活动的高度融合。

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