中国社会组织参与全球治理现状及路径探析

(安顺学院外国语学院，贵州 安顺561000)

自20世纪70年代以来，随着世界格局多极化和经济全球化趋势的发展，人类社会进入了一个国际体系变迁和全球社团革命时代，在这个新时代中，多元行为体加入到国际事务和全球性问题治理中，促进了国际社会的多元化和民主化。在国际社会多层治理体系中，除了各国政府和国际组织发挥了重大作用之外，各国国内的社会组织也成为了一股重要的治理力量。尤其是发达国家的跨国社会组织，他们的国际化进程已趋于成熟，经常活跃在世界各国各地区，在国际上发挥着越来越令人瞩目的作用。与此同时，中国社会组织也不断产生和壮大，一些社会组织国际化步伐加快，有的社会组织甚至走出国门积极参与全球治理，在国际社会中产生了一定影响。较之改革开放之前，如今中国社会组织参与全球治理的广度和深度都得到了扩展，在国际社会中的影响力也得到了提升。因此，探讨中国社会组织参与全球治理的具体情况，探索适合中国国情的中国社会组织的国际化路径，促进中国社会组织今后在国际社会中发挥更重要的作用，是一个非常具有现实意义的研究课题。

一、中国社会组织参与全球治理的发展状况

1.现状分析

中国改革开放促进了中国社会领域深刻变化，社会结构分层越来越明晰，社会利益主体越来越多元，社会关系越来越复杂。中国政府认识到了社会领域出现的重大变革，逐步对政府机构进行改革，把政府的社会管理职能逐步转变为社会治理职能，与此同时政府也加强了对社会组织的培育和扶持。中国社会组织数量不断壮大，生存发展空间也不断扩大。根据民政部统计显示：2004年底，中国共有社会组织约28.8万个(其中社会团体15.3万个，民办非企业单位13.5万个，基金会892个)[1]；至2016年底，全国社会组织增至70.2万个(其中社会团体33.6万个，民办非企业单位36.1万个，基金会5559个)[2]。2016年比2004年增加了约1.5倍。在这些组织中，有的组织自成立以来一直面向世界，积极参与国际事务，比如，中国国际民间组织合作促进会和中华慈善总会在成立之时，就把开展国际交流列为组织的目标之一。而有些组织随着综合能力的增强，逐步调整活动空间，开始把目光投向国际社会，比如，中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、中国红十字会、全球环境研究所等，他们在亚洲、非洲、拉丁美洲等区域开展了扶贫开发、紧急救援、环境保护、人才培训等活动或项目。但据统计，实际参与国际事务的社会组织在中国社会组织总量中所占比例很低：2014年，登记为涉外性质的中国社会组织共约为529个(其中涉外社会团体516个，涉外民办非企业4个，涉外基金会9个)[3]，在全国社会组织(总数约为60.6万个)中所占比例约为0.09%。此外，参与国际事务的社会组织活跃度不高，许多中国社会组织在海外开展的项目，几乎处于“无常驻机构、无常驻人员、无经常性项目、无稳定经费”的“四无”状态[4]。由此可见，中国社会组织参与全球治理的现实情况不尽乐观，有待改善。

2.主要问题

除了上述的参与率较低和活跃度不高之外，中国社会组织在参与全球治理过程中，还存在以下三个主要问题。

第一，行动目标比较模糊，影响力较弱。虽然有一些中国社会组织积极参与国际事务，试图扩大中国的国际影响力，但是在实际操作中，它们参与国际活动的具体目标比较模糊。因为他们受到中国具体国情影响，对政府具有一定依赖性，为此它们开展或参与国际项目和活动时更多地体现了政府的意图。而这种情况一定程度上会降低受援国家和地区政府及民众对中国社会组织的公信度，从而使得中国社会组织难以对受援国家和地区形成积极和长期的影响。

第二，参与领域比较传统，创新性不强。很多中国社会组织在国际上参与的领域比较传统和单一，它们大多选择传统的赈灾和济贫领域，这些领域的项目和活动效果明显，花费时间较短，面临的风险较小，安全系数较高。然而，当前很多发达国家社会组织的跨国活动领域已经逐渐从传统领域转向了文化、教育、科技、卫生、环保、社区发展、性别权利和边缘群体援助等新领域，这些领域的项目和活动突破了传统援助领域和方式，具有创新性。与传统领域相比较，这些领域的项目和活动更加关注受援国家和地区的实际需求，更加重视培养受援对象的生存和发展能力，更加注重社会内部矛盾的改善。而中国社会组织国际参与领域比较传统，工作方式方法也比较少，有时难以满足受援国或地区民众需要，进而影响了所开展的活动或项目的效果。

第三，运作机制和理念比较滞后，能力不足。由于中国社会组织产生比较晚，在具体的国际参与运作过程中，它们不及发达国家社会组织有经验，它们的内部机制和理念也滞后于发达国家社会组织。虽然目前随着中国改革的深入发展，一些中国社会组织在与发达国家社会组织交流合作的过程中，学习和了解了它们国际参与的运作机制和先进理念，但是，由于中国国内生存环境的不同和中国社会组织自身能力的不足，致使中国社会组织有时并不能在国际参与中充分借鉴发达国家社会组织的一些机制和理念。

3.成因分析

(1)社会组织的外部环境因素

中国社会组织产生于中国国内，首先会受到中国传统思想文化的影响，比如，儒家倡导的仁爱思想对很多社会组织的宗旨和目标产生了一定影响，道家无为不争思想也可能影响到一些社会组织参与国际事务的热情度。中国传统思想文化不仅影响着社会组织，也深刻地影响着社会组织的志愿者来源和服务对象——社会民众，比如，道家的无为不争思想，影响了部分民众对社会治理的参与度、以及对社会组织的认同感。关于社会组织参与全球治理，也曾受到过一些民众的质疑和指责，比如，2005年美国遭受卡特琳娜飓风影响，中国扶贫基金会参与国际救援，有人就打电话指责中国扶贫基金会多管闲事[5]。民众对社会组织参与全球治理的不认同，以及一些社会组织对参与国际事务热情度不高，均会影响到那些准备参与全球治理和那些正在海外开展项目的社会组织的积极性。

此外，国内对社会组织的合法性保障不够充分，一定程度上也限制了社会组织参与全球治理的广度和深度。这主要体现为国内关于社会组织的法律法规不健全，对其规范管理存在一些不足。当前关于社会组织的立法主要是国务院制定的行政法规，还没有更高级别、更加完善的大法或母法系统，更没有形成统一的法律法规体系，从而导致对各种社会组织的管理出现一些不足。譬如，由于中国对社会组织的监督主要是通过登记管理机关和业务主管单位开展，缺乏完善的统一监督机制，缺少法律监督和公众监督，以至于部分社会组织透明度不高、内部管理混乱，甚至出现违法乱纪现象，从而损害了中国社会组织的社会公信力。

(2)社会组织的内部因素

第一，独立性和自主性缺乏。由于中国社会组织受到中国具体国情的影响，有相当一部分社会组织的成立与政府有着千丝万缕的联系，而且，国内关于社会组织的法律法规不健全，现行法律对大多数社会组织的管理采用的是双重管理体制，从而导致社会组织对政府具有较强的依赖性，普遍缺乏独立性和自主性。第二，自身能力欠缺。中国很多社会组织在资金、技术、人力、管理等方面存在某些不足，有的缺乏独立筹款的能力，有的缺乏独立开展活动的能力，有的缺乏具有高度国际视野的专业性人才。社会组织自身能力的欠缺导致它们公信力不高，进而限制了它们对全球治理的参与。第三，资金问题。中国很多社会组织面临着资金问题，一方面是由于国内法律法规的欠缺，另一方面是由于国内民众信任感的欠缺。资金不足使得很多社会组织失去了走出国门的物质基础，也使得一些社会组织在国外开展的项目无法持续，进而影响社会组织参与全球治理所取得的成效。

二、中国社会组织参与全球治理的路径选择

1.发达国家社会组织参与全球治理的经验

发达国家社会组织产生较早，可以追溯到17世纪的教会组织和慈善组织。起初它们主要在国内活动，后来随着资本主义经济的发展，它们开始跨越国界，到其殖民地、半殖民地、保护国等地开展活动。冷战结束后，全球社会组织迅猛发展，发达国家社会组织国际化进程不断加快，在国际事务和全球性问题解决中扮演了越来越重要的角色。发达国家社会组织能够在国际舞台上发挥其重要作用，表面上看是因为其实力雄厚、国际化程度高、跨国活动经验丰富。实质上是因为组织身后有着强大的国家和大量民众支持。

发达国家社会各界由于受到西方传统宗教文化和资产阶级思想的深刻影响，均比较认同社会组织的功能和价值。许多普通民众在基督博爱思想影响下经常向社会组织捐赠或积极参与社会组织志愿服务。很多工商企业部门也愿意把参与慈善捐赠作为提升企业形象的重要手段。发达国家社会组织走出国门参与全球治理，正好为很多民众提供了推广博爱精神的机会，也正好为企业通过国际慈善捐赠实现自己国际商业目标提供了平台。因此发达国家社会组织参与全球治理得到了国内社会较为一致的认同和支持。

除了国内社会力量的支持之外，发达国家政府也是推动社会组织积极参与全球治理的关键性力量。发达国家政府对社会组织的管理普遍有着一套比较完善的多元机制，这套机制主要包括法律机制、资金技术支持机制、沟通协调合作机制。在法律机制方面，发达国家都制定了一系列法律来管理和支持社会组织，比如，美国《国内税收法》501(C)条款列出了27种享受联邦所得税减免的社会组织，美国国会法案(公法99-83)规定政府必须提供不少于15%的对外援助资金给社会组织[6]。在资金技术支持机制方面，发达国家都设立了专门机构来负责对社会组织的资金和技术资助及监管，比如，美国国际开发署下设有一个“创新与发展伙伴办公室”，日本外务省经济协力局设有一个民间援助支援室。此外，发达国家还设置了与社会组织进行沟通、协调、以及合作的机制。比如，日本政府设立了NGO-外务省定期协商会、ODA-NGO协商会、NGO-JICA协商会、NGO-JICA日本等合作对话机制。[7]这些机制的建立，推动了发达国家政府与社会组织之间的合作，也促进了发达国家社会组织积极参与社会治理和全球治理。

2.全球治理中的中国社会组织建设方向

与发达国家社会组织相比，中国社会组织国际化程度较低、综合能力较弱、国际影响力较小，在全球多层治理体系中处于边缘地带。要改变这样的现状，我们可以借鉴发达国家社会组织的成功经验，探索出一条适合中国社会组织参与全球治理的路径。结合中国的具体国情，中国社会组织当前的主要任务是要提升自己的国际参与能力，而提升国际参与能力，离不开国家政策的支持和社会组织自身的努力。

(1)国家维度

第一，国家应尽快完善国内法律机制。国内关于社会组织的法律法规不完善，一定程度上影响了社会组织“走出去”，国家可以通过加快制定社会组织参与国际事务的法律法规，尽快出台鼓励社会组织“走出去”的相关政策措施，为社会组织参与全球治理提供合法性保障。

第二，国家应加快建立国内资金支持机制。比如，可以建立一个专门的社会组织国际项目基金，为准备参与国际事务的社会组织解决后顾之忧，也为在海外开展项目的社会组织提供资金支持。

第三，国家应加快建立国内多元化合作机制。国内多元化合作机制可以包含政府与社会组织的对话合作机制、跨国企业和社会组织的合作机制，以及政府、跨国企业、社会组织三方合作机制。通过这些机制，扩展社会组织的国际参与平台，促进社会组织的国际化，提升社会组织的全球治理能力。

第四，国家应推动社会组织与各国政府、国际组织的联系与合作。中国政府在与各国政府和联合国等国际组织联系时，可以推动中国社会组织与各国政府、各国社会组织、联合国等国际组织接触和合作，促使中国社会组织能够在国际上积极发挥重要的作用，传达中国民间的声音，维护国家利益。

第五，国家应为社会组织的国际参与营造一个良好社会氛围。国家应加大舆论宣传引导，促进社会各界加深对社会组织“走出去”重要性的了解，为中国社会组织的国际参与创造良好的社会环境。

(2)社会组织维度

第一，社会组织要确立清晰的思路和行动目标。社会组织的宗旨与目标是其生存与发展的核心和灵魂。对于那些打算参与国际事务和正在参与全球治理的社会组织，要明确自己国际化思路和目标，要明确自己参与全球治理的规划和步骤，有了这些明确思路和清晰目标，社会组织走出国门才能得到国内更多民众支持与受援国普通民众的接受。

第二，社会组织内部应建立相关监督管理机制。除了国家所制定的监督管理机制之外，社会组织内部也应根据自己实际情况，建立相关监督管理机制。建立内部监督机制，目的是促进社会组织海内外项目的透明度，提升社会组织的公信力。建立内部管理机制，目的是促进社会组织项目操作更加规范，提升社会组织的竞争力和吸引力。

第三，社会组织内部应建立相关合作机制。由于中国社会组织整体综合能力较弱，它们要“走出去”参与全球治理，最为有效的策略是合作策略。社会组织可以积极加入到国家所建立的国内多元化合作机制中，也可以根据自己实际情况制定适合自己的具体合作机制，比如，制定自己与国内高校、研究机构、其他社会组织之间的合作方案，建立自己与受援国社会组织之间的沟通机制，搭建自己与国际组织之间的合作平台。

第四，社会组织应注重完善自我，提升参与全球治理的综合能力。由于中国社会组织的整体能力落后于发达国家社会组织，要想在国际社会中与发达国家社会组织抗衡和竞争，中国社会组织必须要注重自身的发展和能力的提升。中国社会组织要积极学习和了解发达国家社会组织的先进理念和机制，取其精华为我所用，加强自身能力建设，完善内部监督和管理机制，提升组织的公信力。只有这样，中国社会组织才能具备参与国际事务的强大竞争力，才能真正地“走出去”，才能在全球治理中发挥重要的作用。

结语

中国社会组织参与全球治理，有利于进一步增强中国的国家软实力，有利于进一步完善中国良好国际形象，有利于进一步促进国际新秩序新规则的形成。但目前中国社会组织整体综合能力弱于发达国家社会组织，它们在全球治理中的参与率和活跃度都比较低，在国际社会中发挥的作用不及发达国家社会组织。中国社会组织要走出国门，既需要国家的支持，也需要社会组织自身的努力。国家为社会组织提供参与全球治理的良好内外部环境，社会组织也要增强自身能力，充分发挥自身作用，最终在国际上达到与国家政府合作互助的良好局面。

参考文献:

[1]民政部.2004年民政事业发展统计报告 [EB/OL].国家民政部网站，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/200801/200801000093939.shtml.

[2]民政部.2016年社会服务发展统计公报 [EB/OL].国家民政部网站，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml.

[3]民政部.2014年社会服务发展统计公报 [EB/OL].国家民政部网站，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml.

[4]徐静等.中国社会组织参与全球治理的国际化战略和路径研究 [EB/OL].[2015-12-27](2017-12-20) http://www.chinanpo.gov.cn/700105/92413/newswjindex.html.

[5]赵佳佳，韩广富.中国社会组织“走出去”扶贫问题探析——以社会组织在非洲的扶贫活动为例[J]．贵州师范大学学报(社会科学版)，2016(4)：39.

[6] USAID. 2006 VOLAG: The Report of Voluntary Agencies Engaged in Overseas Relief and Development. [EB/OL]. [2017-11-17](2017-12-20)http://pdf.usaid.gov/pdf-docs/PNADF338.pdf.

[7]邓国胜，王杨.中国社会组织“走出去”的必要性与政策建议[J].教学与研究，2015(9)：32.