农民工市民化问题与对策研究——基于城市社区公共服务的视角

徐鑫森

（安徽警官职业学院，安徽 合肥 230031）

农民工是我国工业化、城镇化快速发展中成长起来的新型劳动大军。官方数据显示，截至2016年末全国农民工总量达到2.82亿人，其中外出务工的农民工数量高达1.69亿人。[1]尽快实现农民工市民化是统筹城乡发展的必经之路，也是实现城镇化的基本前提。

而城市社区作为大多数人从事工商业及其他非农业劳动的地理区域，成为农民工市民化过程中脱离原有乡土社会之后的工作和生活场所，并且为之提供住房、就业、医疗等基础公共服务，是农民工转变为市民的社会化组织载体。

本文首先界定农民工市民化与城市社区公共服务的含义，再分析农民工市民化的主要问题及产生原因，最后提出一些对策思考，通过改善城市社区公共服务，从而促进农民工市民化，让农民工成为真正意义上的城市居民。

一、农民工市民化与城市社区公共服务的含义界定

目前，国内学界和政府官方对于农民工市民化的定义各有侧重，没有统一定义。笔者认为，农民工市民化是指非城市户口的农民获得市民身份和社会权利的过程，这不仅包括更好的受教育权、就业条件和基本社会保障等，还包括其身份地位、价值观念、思维方式和生活方式的改变。

目前，对于什么是城市社区公共服务，政府和学术界也没有统一定义。

一种观点认为城市社区公共服务的本质是福利性和公益性的。[2]另一种观点认为城市社区公共服务是一种准公共产品，由于其受益范围有限，仅具有部分排他性和部分竞争性。[3]还有观点认为城市社区公共服务是指集体性消费单位为社区单位及其成员提供的服务。此观点将城市社区公共服务划分为两大类: 第一大类社区公共服务，为公开性的公共服务，既为某个社区及其成员提供服务，也为其他社区及其成员提供服务；第二类社区公共服务，则带有更强的针对性，只为某个社区及其成员提供服务。

笔者更加倾向第一种观点，即认为城市社区公共服务的本质是公益性、福利性的，是以城市社区为单位，向有需要的人群提供社会公共服务，是以满足居民公用性需求为目的的社会公益性产品。

二、农民工市民化的问题及原因分析

就公共服务这一方面而言，农民工市民化实际上是指，以农民工融入城市为核心，发展公益性、福利性的城市社区公共服务，满足农民工在生活各个方面的基本需求，包括城镇住房、医疗保险、社会保障、随迁子女教育等。

近年来，随着公共服务的发展和改进，农民工与市民之间的身份距离逐渐缩小。然而，由于城市社区公共服务供给不足，供需结构失衡，农民工市民化过程受到不少限制和影响。主要表现在以下方面：

第一，公共基础设施承载不堪重负。有些地区在户籍制度尚未完全开放的条件下，其公共设施对现有市民的需求还不能很好地满足，例如交通拥堵、高峰时期被迫限水限电等。如果此时完全开放户籍管控，势必会造成大量非城市户口的农民涌入城市，人口爆发性增长，公共设施和服务供不应求、不堪重负，会加重城市负担，从而影响城市政府对推动农民工市民化的积极性。

第二，在就业方面，由于公共服务资源有限，农民工大多从事技术含量低、危险性高、工作时间长、工作条件差的职业，就业环境、就业机会和工资收入等与市民存在巨大差距。

第三，在住房方面，由于可提供的保障性住房有限，仍有很多农民工无法解决在城市的住房问题，导致这部分农民工在找工作时要求雇方提供集体宿舍或在工地直接建有工棚，即使自己租房子住也尽量找人口稠密、价格便宜、装修质量差的住房，如“城中村”、城乡结合部。

第四，在文化教育方面，城市的优质教育资源已经紧缺，更不愿向农民工随迁子女开放。农民工随迁子女在农村老家的生均教育投入不能一起带入城市，又无法享受流入地的优质教育资源。

第五，在社会保障方面，虽然大多数城市社区的农民工已经被纳入城镇职工社会保障体系，但是与城市居民相比，农民工的社会保障体系覆盖范围比城市居民低得多，仅包括工伤险和基本医疗险等，社会福利和救济等项目没有完全覆盖。

城市社区公共服务供给不足、质量不高、发展不平衡，导致了农民工在就业、住房、子女教育、社会保障等方面存在一系列问题。究其根本原因，笔者认为是城乡二元结构在城市社区内部的影响和结果，主要表现为以户籍制度为基础的城乡壁垒，将城乡两部分居民分成了两种截然不同的社会身份，以及在城乡户籍壁垒基础上的其他因素。

三、农民工市民化的对策思考

基于对农民工市民化问题的分析，可以认为以户籍制度为基础的城乡二元结构是根本原因。因此，笔者认为只有对城乡分割的户籍制度进行实质性改革，并大力提升城市社区公共服务的水平和质量，才能从根本上解决农民工市民化问题。

（一）对户籍制度进行实质性改革

在我国，户籍的本质作用应该是对人口进行登记和管理，但是由于城乡二元户籍制度的存在，使户籍又增加了一系列与利益相关联的功能，例如在住房、就业、教育等方面，使得城乡户籍在待遇上有着很大的差异。仅仅户籍本身改革并不难，难的是与户籍直接挂钩的利益问题。当城乡居民不再因为户籍问题而受到不同的社会公共化服务时，户籍才能恢复其登记人口和管理人口的基本职能。因此，若想进行户籍制度改革，务必先对依附于户籍上的利益关系进行彻底改革，取消与户籍相关的利益分配，使城市居民和农民工享受同样福利。当然，户籍制度改革是一项涉及面广、人员多的大工程，不可能一蹴而就，必须遵循分类进行、稳步推进的原则，根据实际情况进行相应配套改革。如建立城乡一体化的社会保障制度，建立公平统一的劳务市场，消除户籍制度对就业制度的影响等。

（二）加快城市社区公共服务制度建设

制度建设是完善城市社区公共服务的根本保障，除了对户籍制度进行实质性改革，对公共服务的内容还应进行全面考虑。应主要突出以下几个方面工作：

第一，改革劳动就业制度。根据平等就业的原则，政府等相关部门建立城乡统一的劳务市场，以及对就业、失业登记等就业管理制度，开展农民工职业技能培训，提高农民工就业或自主创业能力，还要切实保障农民工劳动权益，建立劳资两利的劳动关系和利益协调机制。

第二，改革城镇住房制度。政府要将农民工纳入城镇住房保障体系内，首先对农民工的工作和收入进行调查，再根据调查结果建立多种形式的住房体系；对于有稳定收入的农民工，住房公积金由个人和工作单位共同缴纳，可按照“低水平、多层次、广覆盖”原则进行操作；还要积极探索农村宅基地政策与城镇住房的改革政策进行衔接。

第三，改革社会保障制度。农民工是一个流动性大的群体，受教育水平较低，收入较低，不愿参保，考虑以上特点，要解决农民工最基本的社会保障问题，应对其进行分类，根据其个人特点和需求纳入到城镇社会保障体系中，分层次、有序地完善农民工社会保障项目。还要建立健全农民工社会保险关系的转移和接续机制，在筹集农民工社会保障基金的机制上进行创新，建立与农民工社会保障相关的法律政策，还要加强执法力度，确保农民工在遇到问题时有法可依。

第四，改革农民工随迁子女受教育制度。政府应扶持农民工子弟学校，改善其教学条件和师资力量，同时加强监管，建立健全保障农民工随迁子女受教育权的制度，严厉打击以不正当理由为借口将其拒于校门之外的现象；各地财政部门要安排必要的经费，对接受农民工随迁子女的公立学校予以更多补助，并监督接收学校切实将经费用于他们接受教育；还可以通过政策优惠鼓励动员社会捐赠、社会筹资等渠道筹措办学经费，从而增加政府用于农民工随迁子女就学的经费，并建立政府专项资金用于其就学。

（三）推动城市社区公共服务供给模式转变

目前现状是政府直接提供城市社区公共服务，效率低下、供给不足，还在很大程度上针对公共财物资源造成了不必要的占用，难以满足社会发展需求。应充分发挥市场机制作用，做好以下方面工作：

第一，实现多元化主体对城市社区公共服务进行供应。积极引导各种社会力量和领域对公共服务进行供给，建立多种供给渠道，不断满足农民工的公共服务需求。在以政府为主导力量的基础上，对所在社区的用人单位和社会组织进行发动，招募广大人民群众作为志愿者对农民工进行公共服务。对于积极参与公共服务设施建设的民办机构和社会组织要进行支持与鼓励，并确保它们在各个方面与同行业公办机构享受同等待遇。

第二，城市社区公共服务供给方式也应实现多元化。为了避免对公共资源的不必要占用，提高办事效率，政府不应再直接承办公共服务，而是交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构、事业单位和企业等承担。还可以广泛吸引社会资本参与公共服务设施建设及运营管理，推动民办机构在提供公共服务方面与同行业公办机构享受同等待遇。

第三，提高城市社区供给公共服务的能力。在政府引导和支持下，构建以城市社区为基本单元的基层管理和服务平台，为社区全体居民尤其是农民工和弱势群体提供兼具福利性和公益性的社会公共服务和公共产品，建立更多综合性设施，达到公共服务资源共建设、共享有的目的。

第四，健全城市社区公共服务的需求表达和反馈机制。决策和运营过程中要增强透明度，保证农民工可以对公共服务进行监督，具有知情权并让农民工的需求得到表达和反馈。可行的做法是将农民工对公共服务状况的满意度评价纳入政府部门工作绩效评价体系中。

（四）增强对城市社区公共服务的财政保障

要想实现农民工市民化，使其与城市市民共享均等的公共服务，意味着政府必须增加大量的公共财政投入。

第一，建立合理的财政分担机制，并合理界定中央政府和地方政府的基本公共服务事权和支出责任。政府应先对管辖的县、乡财政情况进行了解，在解决农民工市民化成本问题上进行规划：农民工个人应投入多少，其余部分向上申请，由中央、省两级政府进行支付。中央政府对涉及到中央事权的问题，提供基本公共服务，并制定国家基本公共服务标准，出台相应政策。除此之外，中央政府还应加强对省级政府的监督和管理力度，协调各省市之间基本公共服务资源的调配。

第二，充分发挥中央财政的转移支付功能，对经济困难地区加大财政投入力度。城市政府对居民提供的公共服务所需费用由城市公共财政承担，然而公共财政在当下分灶吃饭的体制下资源有限，不能同时对城市居民和农民工进行供给，只能对城市户籍人口的市民优先配置。对于这种情况，应采取财政激励措施，中央财政根据各地区实际的农民工人数和当地物价情况给予财政补贴，即“费随人走”。各地利用财政补助建设能满足更多人需要的公共服务措施，从而满足由于农民工市民化而导致的城市人口激增对住房、教育、就业、医疗等方面增加的需求，避免地方政府由于财政紧缺问题而消极对待农民工市民化问题。

第三，实施贷款贴息、收益补贴等财政优惠政策，吸引银行资金、民间资金参与市政基础设施建设，从而改善城市社区的基础设施及公共服务的质量水平。

【参 考 文 献】

[1]国家统计局.2016年中国农民工监测调查报告[EB/OL].（2017-04-28）[2017-09-15]http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201704/t20170428_1489334.html.

[2]徐永样.社区发展论[M].上海：华东理工大学出版社，2001：173.

[3]陈伟东，李雪萍.社区产品属性与供给机制.[J].中国民政，2003（02）：21.