农村土地承包经营权确权登记的法律规制研究——以安徽省试点乡镇王庄、大新镇为例

臧阿月

(安徽大学法学院，安徽 合肥 230601）

农村土地承包经营权制度是我国社会特有的土地制度，创立迄今已有三十多年，毫无疑问它取得了许多骄人的业绩，但是不可否认，我国到目前为止有关土地承包经营的法律法规还有很多不足之处。目前，我国在有关土地的问题上面临着非常严峻的形势，农民在土地问题方面经常发生矛盾纠纷和冲突。对此，我国几年前就已经逐步开始对农村土地承包经营权进行确权登记。截止目前，虽然有许多的试点乡镇已经完成了确权登记这项工作，但是其中出现的问题还是难以言及。

一、土地承包经营权确权登记的发展现状

随着各级政府对国家规定的土地承包经营权确权登记任务的贯彻执行，目前在安徽、湖南、湖北、上海、浙江、四川等地已有部分县市区顺利完成了个别乡镇的试点工作，基本上完成了国家对农村土地承包经营权确权登记规定的各项任务 （如表1）。[1]然而，随着该项工作由试点地区向整个国家的各省市不断的进行推广，使得其出现了许许多多无法通过简单的调和就能解决的问题，例如有关土地权属的问题、有关土地流转和征收的问题等，另外有关土地的法律法规比较混杂、基层的一些管理措施不当以及其他有关农民土地的种种矛盾等问题也严重制约着土地承包经营权确权登记工作的展开和深入，这些纠纷和问题也会进而影响土地改革以及不动产登记工作的进一步深入，所以这些矛盾隐患是亟待解决的。另外，农村土地承包经营权确权登记工作现在还只局限于某些省的个别乡镇试点地区，没有在全国范围大面积的推广开来，这将会是政府部门接下来较长时间的工作。

二、国内外研究现状

（一）国外研究现状

在阅读国外的各类文献中发现，国外的学者总体上对土地确权还是颇有一番研究的。例如国外的Feder等学者在进行与土地相关的研究过程中发现，农村土地的确权登记和其生产率从总体看来是呈正相关关系的；[2]Saint-Macary等学者他们认为对农村土地进行确权登记不仅可以维护农村社会的稳定，而且还提高了农业的生产率，进而能够促进农业不断向可持续的方向发展；[3]另外,国外的很多有关土地的法律也对土地确权这方面规定了不少内容，比如在登记方面，它们有通过土地双方权利人订立契约就可在其之间发生效力的登记制度，我国将其称之为登记对抗主义，当然它们还有其他一些比较严格的登记制度。[4]

表1 我国农村土地承包经营权确权登记工作国家5年发展规划

（二）国内研究现状

农村土地承包经营权确权登记工作引起了国内很多学者的关注，学者们也就土地承包经营权确权登记提出了自己的看法。

丁关良认为《物权法》应给予土地承包经营权更多的法律关注，将其作为一项用益物权进行法律规制和保护；[5]任慧琳在对土地承包经营权的发展情况、意义作用及其确权登记的具体工作中存在的某些问题等进行探究分析后，提出应通过明确立法、统一机制、强化培训、筹措资金、建立纠纷解决机制等措施进行解决；[6]许玲等学者也通过实地调研发现了确权登记工作中的许多不足，例如农户之间有关土地的权属争议频繁、基层政府管理不到位等，并对如何完善这一土地承包经营权确权登记制度提出了自己的看法；[7]谢素艳以大连市土地承包经营权确权工作为例，在对大连市的某些村镇进行实地调研的基础上，深入探析了农村土地承包经营权确权登记中频发的某些问题，并且该学者还对农村土地承包经营权确权登记的意义进行了详细的阐述，例如它有利于健全农村基本经营制度,解决农民土地纠纷；[8]曾皓等学者基于江西省的实践，提出了现阶段我国农村土地制度所存在的一些不同的问题，并提出应建立信息运作体系、土地管理队伍等措施来促进确权登记工作的开展深入；[9]杨树凌认为要注意提高提高农户的认知程度、记载土地现状地类、重新审核非家庭承包方式的承包合同、实地测量形成承包地地籍图等问题；[10]郭永辉以河南省南阳市为研究对象，通过对南阳市确权登记的现状进行分析后，认为农村土地承包经营权确权登记工作中存在着诸如土地法律制度混乱、土地登记机关管理不当以及土地纠纷解决机制缺失等问题，国土资源部应针对这些问题尽快制定解决办法，例如在法律层面上明确土地承包经营权的主体、设立民商事登记局、出台《不动产权属争议处理条例》等来解决问题；[11]黄云等学者从不动产统一登记角度对农村土地承包经营权确权登记中的相关问题进行了详细的研究，接着提出要对其登记机关、登记业务、登记簿以及登记的数据库等有关内容进行整合，实现登记程序流程的协调统一，减少登记中出现的错误。[12]总之，在综合研读这些国内外学者们的各类文献以及进行实地调研后，对我国土地承包经营权确权登记问题展开了一系列相关研究。

三、法律理论

（一）物权理论

物权是指享有权利的公民可以依据法律对特定物享有所用权、用益物权和担保物权等权利。[13]农户对土地的承包经营权显然是物权中用益物权的一种。物权的一些重要概念，还有种类的划分，以及最为重要的效力（例如排他效力、优先效力和妨害排除效力等内容）的许多具体内容都是世界各个国家在制定相应的农村土地承包经营权的有关法律法规时必须给予高度重视的部分。因此，本篇文章在探析农户土地承包权利时综合运用了许多与物权相关的理论。

（二）不动产物权理论

我们应该知道，“物”这一概念实际上包括了许多的东西，例如土地、房屋等，这些都是不动产，除此之外还有动产等其他的一些内容。因此，很显然对农户的土地承包权利进行确权登记研究，就必须在运用物权理论的基础上，还需要特别运用不动产物权的相关理论，尤其是不动产物权中有关登记的部分内容，比如其中的登记制度（模式）包括登记对抗主义和登记要件主义等，以及登记的机关部门等一些内容。

四、案例分析——以试点王庄镇、大新镇为例

（一）试点的基本情况

安徽省蚌埠市固镇县王庄镇是进行实地调研的第一个乡镇。全镇共3.6万人，有15个村，114个村民组，175个村民小组，自2014年下半年开展试点工作以来，该镇已经基本上完成了确权登记的基础工作，共摸底登记9876户，共测绘出土地面积11.3万亩，测绘出承包土地面积较二轮承包面积（88547亩）溢出30%。然而，在和村民实际的交谈访问中，我们发现该镇的实际操作流程还是有瑕疵的，尤其是测绘、核实、公示这一块的工作并不规范严谨，导致农民怨言颇多。

安徽省蚌埠市五河县大新镇也是农村土地承包经营权确权登记的试点乡镇之一。全镇人口近3万，面积52.8平方公里，有9个村，共摸底登记6478户，此次的调研主要是在该镇的府台村和郭府村进行。在调研过程中发现，大新镇在确权登记这一块的实际工作情况相较于王庄镇而言，问题更多也更突出，各方面工作做的很不到位，例如登记后的公示操作流程不太规范，导致后期出现的矛盾纠纷得不到妥善有效的解决，而且还有一部分村民反映自己并没有拿到该项证书，对村里的土地确权工作也不是很满意等。

（二）试点的数据分析

通过前述分析我们可以发现土地法律法规混乱、有关登记制度不完善，基层实施操作不当、矛盾纠纷频发以及农民法律意识淡薄等问题，即无论是从立法、执法、司法，还是从农民的法律意识层面都直接影响着农村土地承包经营权确权登记工作的开展，因此更为深入地了解这些情况将成为进一步开展工作的关键。虽然这些问题的具体情况无法通过简单的观察就可以获得，但是我们可以通过农民对一些问卷问题的回答进行深入研究。接下来我们将详细的分析这些调研获得的数据，看看是否在农村土地承包经营权确权登记过程中存在这些问题。

本案例数据来源于对安徽省农村承包土地确权登记颁证部分试点乡镇地区的调查问卷统计数据，此次调研有效问卷共1477份。

首先，我们可以将调查问卷中的以下几个问题提炼出来作为土地法律法规混乱、有关登记制度不完善，基层实施操作不当、矛盾纠纷频发以及农民法律意识淡薄等问题的表征：（1）农民是否自己填写申请书；（2）通过测量绘制的农户各家的承包地块面积图有没有在村里或政府作出一定时间的公示；（3)农民对公示结果是否进行了签字确认；（4）权属证书是否发放到家；(5)农民对确权登记工作是否满意；(6)农民认为确权登记前后是否有差别（7）农民是否知道确权登记颁证的机关。接着对这些问题所反映的基本情况作以下分析（如表2）：

从表2各个问题的数据分析中我们可以看出：

1.农民是否自己填写《农村土地承包经营权确权登记申请书》的调查表明，有42.2%的受访者自己填写了申请书，而工作人员帮填、都没填和不清楚占了1/2以上。尽管在农村土地承包经营权确权登记的步骤中有明确要求农户要自己填写申请书，但是能自己填写的不到一半，说明调查试点区域内不仅政府对法律法规、政策的贯彻实施不到位，农户自身也没意识到这一确权登记步骤的重要性。

2.村民小组地块图和农户承包地宗地图是否进行了公示。对于明确能够说出进行了公示的受访者，在调查时补充追问了 “公示了多少天”的问题，有64.7%的受访者说进行了公示，但对具体公示了多少天，大多数受访者的答案并不一致，而35.3%的受访者表示没公示或不清楚。我国的 《农村土地承包法》规定，土地承包经营权确权登记必须要进行公示，这不仅会使农户可以清楚地辨别自己的地块信息，而且也会对政府部门的确权登记工作起到很好的法律监督和社会监督作用。但是从问卷调查的这一问题的回答中我们可以发现，虽然有超过一半的农户说进行了公示，但是在继续追问之后，很明显真正重视公示的人少之又少，这也从侧面反映出基层在实际操作过程中的某些环节做的还是很不到位。

表2 试点地区调研问题的数据分析

3.农民对公示结果是否进行了签字确认。调查表明，有51.8%的人对公示结果进行了签字确认，而没签的也占到了1/3以上，这样的调查结果很明显是不尽如人意的，因为农户签字确认的公示资料，对成果归档乃至纠纷的法律裁判等具有重要的意义，而这么多的农户反映没有签字确认，将不利于日后有关土地种种矛盾的解决。

4.权属证书是否发放到家。调查表明仅有27.1%的受访者说《农村土地承包经营权》证书已经发放到家，其中还包括很多农户并不知道这一证书到底有什么法律效力和作用。此外竟有72.9%的受访者说证书还没有发放到家，对于这一情况我们在调查中已向试点地区的乡镇干部咨询，他们的回答是有的村落还没进行到颁证环节，但是会加快颁证这一工作的进度。另外我们在调查时就没有拿到证书的农户展开追问，“假设您拿到证书后，是否知道它有什么法律效力和作用”，农户基本上都是摇头表示不知。

5.农民对确权登记工作是否满意。受访者中，对于确权登记的工作，一半以上的人对其表示了肯定（满意），但有1/5的人并不表示认同（不满意），还有少部分的人表现出无所谓的态度。总体上来说，农民对确权登记工作表示满意的人数还是相对较多的。

6.农民认为确权登记前后是否有差别。对于这个问题，在接受调查的农户中，15.6%的人说有差别，84.4%的人说并没有差别。可以发现，虽然有不少的农户对确权登记工作表示满意，但是实际上确权登记前后对农民生活各方面基本上没什么影响，当然这不排除是因为确权登记工作才开展没多久，带来的影响还没能够显现出来，但是这却会使农民对土地承包经营权确权登记颁证工作产生意义不大，没什么作用的看法。

7.农民是否知道确权登记颁证的机关。调查表明，仅仅只有17.1%的人知道确权颁证的机关，其中还包括不是很确切的知道的；高达82.9%的人一点也不知道，并且他们表示“登记颁证机关那么多，自己怎么可能都知道的那么清楚”。从这一点我们不仅可以看出农民的法律知识不充足、法律意识淡薄，而且这也表明我国的登记部门交叉模糊、法律登记制度不完善，这将不利于确权登记工作的深入开展。

（三）结论

对安徽省农村土地承包经营权确权登记部分试点地区（王庄、大新镇等）的调查问卷的统计数据进行分析后发现，在2014年到2017年这两三年的农村土地承包经营权确权登记过程中，确实存在土地法律法规混乱、有关登记制度不完善，基层实施操作不当、矛盾纠纷频发以及农民法律意识淡薄等问题。这些问题的解决，还必须从法律、制度层面出发，接下来将综合对农村土地承包经营权确权登记面临的法律困境进行分析，并结合现如今颁布的一些法律法规（例如不动产登记暂行条例）提出相关的法律建议。

五、土地承包经营权确权登记的法律困境

（一）土地法律法规不完善

首先，自从改革开放三十多年以来,虽然我们国家在在立法方面已经制定了相当多的有关农村土地承包经营权的法律，但是从总体上来看，现行保障农民土地承包经营权的法律法规还并没有形成一个比较系统的体系，存在许多的法律方面的缺陷。[14]

其次，缺乏解决土地权属争议的法律法规。在确权登记工作中所面临的一个最大难题就是农户之间就有关承包地块的面积大小、空间位置等问题所产生的土地权属利益的争议，而现如今国家在解决这方面争议的法律法规并不健全。

另外，就目前我国有关土地登记方面的相关规定的现实状况而言，它是十分混杂的、紊乱的，没有形成一个比较明确的、完备的规定。

（二）相关登记制度不合理

一方面，我国相关法律所规定的为各类不同的土地进行登记的机关不光非常之多而且很乱，具体如下表所示（表3）:

表3 土地承包经营权的登记机关

从表3中我们可以看出，这样的不同登记部门交叉登记管理会降低行政效率，提高行政成本，使土地承包经营权确权登记的任务难以完成。

另一方面，我国法律所规定的对土地承包经营权进行登记的方式也是很不一致、很不统一的，它规定了好几种不同类型的登记方式。[15]

（三）基层贯彻实施不到位

首先，基层工作人员在进行确权登记工作时，不仅缺乏相应的有关确权登记方面的培训与教育以及这方面比较专业的知识储备，而且对基本确权流程的操作很不规范，变相“缩水”现象尤为严重，导致工作结果并不理想，增加了农民之间的矛盾冲突和土地纠纷。

其次，部分农村的基层干部在进行确权登记这项工作时，他们在解决土地疑难问题上的经验有所欠缺，并且其法律知识储备也不足，导致对于一些纠纷案件处理的很不到位，使得农民更加不满，矛盾更为突出。[16]

（四）救济保障制度不健全

首先，从政府部门来看。政府工作人员在执行确权登记任务时，常常出现由于其工作的故意或过失等原因导致土地登记错误的现象，损害了农民对土地所享有的合法权益。但是，我国有关土地的法律在对政府机关部门的错误登记如何解决、对受到损害的农民的利益如何维护等方面没有进行清晰明确的规定，从而会使确权登记实际的操作执行产生困难。

其次，从农民自身来看。在土地承包经营过程中，农户之间不可避免的会产生种种矛盾和纠纷，而完善健全的冲突纠纷解决机制是实现法律救济保障的另一重要途径。但是就目前我国有关农民的土地纠纷解决现状来看，绝大部分还是采取政府调解这一形式，并且纠纷解决的法律法规也相当之缺乏，这样显然是很不合理的。

（五）农民法律知识不充足

一方面，农民缺少必要的法律知识，对土地承包经营权的概念没有基本的法律认识，这不仅会使他们对确权登记工作有疑虑，更会使他们只根据自身的短期利益行事，不会用长远的眼光去考虑土地确权登记的好处，从而导致确权登记纠纷的频发。

另一方面，拥有一定面积土地的农户之间在进行土地的部分或全部流转时，他们通常只仅仅进行一些简单又简短的商量就很快决定了有关土地流转的许多相关事宜，不签订任何的书面文件，这就导致了他们之间一旦发生纠纷，无法提供有效的纸质书面证据，就会在很大程度上增加审理的难度，使矛盾纠纷的解决变得更为复杂。

六、土地承包经营权的法律建议

（一）明确立法，健全有关土地法律规定

通过上述有关土地所面临的困境的分析，我们可以发现，土地立法方面应该得到密切的关注和重视。总的来说，就是要以维护农民合法的一系列各项土地权益利益为最基础、最根本的内容。[17]

第一，认真阅读《农村土地承包法》，并结合《物权法》、《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》等相关法律法规和近年来中央一号文件中关于土地制度改革的有关内容，以及改革开放以来国家针对农村土地制定的一系列政策，深入研究农村土地承包这方面的情况，从而制定出完整的有关农村土地承包经营的法律体系，弥补现有法律法规在这方面的缺陷。对于农民承包土地权属争议这块的内容，我国应当总结各个试点地区的登记经验以及研究不动产权属争议处理的相关规定，尽快制定出《土地承包经营权权属争议处理条例》和建立健全土地承包经营权权属争议解决机制。

第二，就国家进行土地承包经营权登记的规定来看，这从法律上是涉及到不动产登记中的许多相关规定和有关内容，我国应在今后有关土地相关法律法规的逐步订立和不断改善中对不动产登记中的有关内容给予高度关注。

第三，在我国的所有农村地区，有关农民所有的土地的流转和征收是非常重要的、值得给予高度关注的内容，因此，我国在有关的土地立法方面必须对这两大块的内容进行一些比较明细的、具体的规定。

（二）改革制度，合理制定确权登记制度

首先，必须对负责进行农户承包地登记的有关的国家机关和其他一些相关的机构部门实行整合，这一点对于农村土地承包经营确权登记来说是非常重要的。因此，国家在实施《不动产登记暂行条例》的基础上，应逐步建立系统的有关不动产登记的法律体系，通过在一些地方省市设立不动产统一登记局的方式来整合不动产统一登记，避免出现登记管理混乱模糊的现象，从而解决农户的土地承包经营权在登记中产生的一系列问题。[18]

其次，必须将国家有关土地法律法规所规定的进行农户承包地登记的不同种方式统一起来，这一点也是更好落实确权登记任务的关键。所以，不管农户是采用什么样的形式或者什么样的途径来获得属于他们的土地承包经营权，都必须经过登记这一法律程序，而且原则上必须使用同一种类的方式来进行登记，如果不经登记，就不能也不可以在农户之间发生效力，不对农户双方产生约束，即所谓的“登记要件主义”。[19]

最后，对于确权登记的所有的与其相关的文件和资料，有关的政府机关部门必须严格遵循国家政策和法律的相关规定，逐步地建立起比较完备的文件资料管理体系和严密的网络保护系统。[20]

（三）监督执法，严格贯彻实施法律法规

第一，应建立工作人员的培训机制。不管是土地测量，或者是登记审核，还是档案管理，政府工作人员都必须要具备一定的知识水平。因此，必须建立起合理严格的、有秩序的工作人员的培训机制。

第二，应树立农村干部的正确思想。在农村，如果农村基层干部都对确权这项工作不积极不认真，那么该项工作的进展将止步不前。因此，政府应加强农村基层干部的法律思想建设，使他们在思想上能够对土地承包经营权确权登记有充分的法律认识。

第三，应完善基层工作的监督机制。在基层确权登记的工作过程中，对于政府相关工作人员不按规定办事，随意进行变通的执法行为，应不断地加强党委、司法、群众等各方对其的监督，形成完备的有关土地承包经营权确权登记的执法监督机制和责任追究制度。

（四）保障司法，维护农民各项合法权益

一方面，必须制定解决土地错误登记的制度。对于政府工作人员在执行有关的确权登记任务时，出现的由于其工作的故意或者过失等原因导致土地登记错误的一系列现象和情形，我国应建立起完善的解决错误登记的司法救济保障制度，对相关工作人员进行责任追究，保障农民的合法权益；另外还需要建立完善的土地登记赔偿制度，给予受到侵害的农民一定程度上的赔偿。

另一方面，必须加大利用司法调解土地纠纷的力度。就目前我国的土地纠纷解决现状来看，绝大部分的纠纷还是在依赖政府的调解，对此应该在日后的确权登记工作中加大各级法院对各种不同的矛盾冲突进行司法调解的力度。[21]

（五）进行教育，增强农民法律认识水准

第一，开展法制教育，增强农民法律知识水平。在农村，农民对于“土地承包经营权”这一我国特有的法律概念并没有基本的认识，导致确权登记过程中矛盾、纠纷的频发。因此，我国应该制定出有关的能够在农村地区开展实施的法制教育政策，普及农民对于与土地有关的概念的理解，使得该项工作能够更好更快的深入开展下去。

第二，加强法制宣传，提高农民法律思想意识。农村土地承包经营权确权登记这一项工作应由基层相关工作人员通过广播、电视、网络等途径深入地从法律角度对其实施的意义及重要性进行宣传，从而提高农民在这方面的法律思想意识，增强农民参与确权登记工作的积极性。[22]

【参 考 文 献】

[1]张晓山.关于农村土地承包经营权确权登记颁证的几个问题[J].上海国土资源，2015(4):1-4.

[2]FEDER G,NISHIO A.The benefits of land registration and titling:Economic and social perspectives[J].Land Use Policy,1998(15):25-43.

[3]SAINT MACARY C,KEIL A,ZELLER M.Land titling policy and soil conservation in the northern up lands of Vietnam[J].Land Use Policy,2010(27):617-627.

[4]胡胜国.国外土地登记制度的比较与借鉴[J].资源与产业,2011(S1):101-105.

[5]丁关良.农村土地承包经营权性质的探讨[J].中国农村经济,1999(7):3-30.

[6]任慧琳.土地承包经营权确权登记的现状分析和法律建议[J].江苏农业科学,2015(8):434-436.

[7]何虹,许玲.农村土地承包经营权确权登记制度的法律完善——基于苏南农村视角[J].农村经济,2013(6):44－49.

[8]谢素艳.有效开展农村土地承包经营权确权工作探讨[J].黑龙江省社会主义学院学报,2016(2):38-42.

[9]曾皓,张征华,宋丹.对农村土地承包经营权确权登记颁证的思考——基于江西省的实践[J].农村经济与科技,2015(1):41－43,59.

[10]杨树凌.土地承包经营权如何纳入统一登记[J].中国土地,2014(5):23-24.

[11]郭永辉.农村土地承包经营权确权登记的法律困境与出路研究——以河南省南阳市为视角[J].公民与法,2016(6):41-43.

[12]黄云,束平,郭斌.农村土地承包经营权纳入不动产登记整合思路[J].中国国土资源经济,2016(4):64-67.

[13]郭明瑞，房少坤.民法[M].北京：高等教育出版社，2010：168.

[14]师高康.关于农村土地承包经营权确权登记政策[J].乡镇论坛，2014(19):8.

[15]喀斯木江·麦麦提依明.土地承包经营权登记制度研究[D].武汉：华中师范大学,2014.

[16]杨立敏.对一起土地确权案件的思考[J].2013(20):124-125.

[17]郭立健,赵安民.农民土地承包经营权的法律保障研究[J].商丘师范学院学报,2003(4):104-105.

[18]董学榕.关于我国不动产登记制度的几点思考[J].中国科技信息,2011(8):208-209.

[19]袁达松,郑潮龙.我国农村土地承包经营权登记制度的完善[J].中州学刊,2013(2):56-59.

[20]李克强.不动产登记暂行条例[Z].中华人民共和国国务院公报,2015(3):5-7.

[21]宋才发.农村集体土地确权登记颁证的法治问题探讨[J].中南民族大学学报(人文社会科学版),2017(1):100-105.

[22]黄莺.新时期加强农村法制教育的思考[J].青年与社会，2014(2):112-113.