PPP协议法律性质研究

由于PPP协议的特殊性，对其法律性质的界定产生诸多观点，包括民事合同说、行政合同说及混合合同说。PPP协议体现了公法私法化与私法公法化因素，且经济法具有平衡协调公共利益与私人利益的功能，有利于保护公共利于与私人权益，因此，应将PPP协议定性为具有经济法属性的合同。

随着国务院在公共服务领域大力推广政府和社会资本合作模式，PPP模式迎来了新的发展机遇。相关法律问题的厘清将有助于PPP模式的良好发展。实践中，PPP协议性质问题对于PPP制度构建、具体规则制定、救济途径的确定有重大影响。并且，PPP协议法律性质问题在理论上仍有不少争议，因此，界定PPP协议的法律性质意义重大。

一、PPP协议的法律特征

PPP模式是指公共部门与私营部门通过利益共享、风险共担机制，建立起的一种长期合作伙伴关系，其目的是为社会公众更好地提供公共服务。PPP协议正是公私双方建立合作关系，分配权利义务的法律形式。

PPP协议具有以下特征：第一，PPP协议是公共部门与私营部门协商订立的合同，且PPP协议内容约定了公私双方的权利义务、风险承担范围及救济途径。第二，PPP协议中合同双方的意思自治受到一定限制。出于实现公共利益的目的，合同的自身自治受到限制，包括项目经营期限的限制，私营部门盈利水平的限制等。第三，PPP协议具有公益性。其公益性主要表现在两方面，一方面，公共部门为实现社会公众的公共物品需求，享有一定的行政特权。另一方面，私营部门将承担一定的公法义务，如向社会公众持续稳定提供公共物品或服务。

二、PPP协议法律性质的理论争议

由PPP协议的特征表明，PPP协议不同于一般意义上的合同，其性质较复杂。在理论界，存在民事合同、行政合同、混合合同等观点。

（一）民事合同说

将PPP协议定性为民事合同，其主要理由是认为，第一，在PPP法律关系中，公共部门与私营部门订立合作协议，并非以行政主体身份参与其中，而是与私营部门相同的民事主体身份订立合同，双方基于协商、合意约定协议内容，强调契约自由。尽管公共部门为实现公共利益而享有一定行政特权，在项目实施过程中更具影响力，但这并不影响公私双方在法律上处于平等地位。第二，PPP协议适用合同法中平等、承诺和意思自治等原则，公共部门的行政特权受到合同法原则的约束。

（二）行政合同说

行政合同是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对人就有关事项进行协商达成一致而订立的合同。将PPP协议定性为行政合同的理由如下：第一，公用事业为满足社会公众的公共物品需求，具有公益性，订立关于公用事业公私合作的协议也具有公益性，这与一般的民事合同追求个人利益有本质区别，应归属于行政合同。第二，在PPP协议中，公共部门享有行政特权，可单方决定私营投资者，确定项目设计、建设标准，公共服务收费定价及影响因素等，即公共部门在PPP协议的制定、修改中处于控制地位，与私营部门并非平等的合作伙伴关系。第三，由于法国、日本等国对PPP协议都以公法规制，定性为行政合同，在立法和司法上都有所例证，强化了将PPP协议认定为行政合同的理论支持。

（三）混合合同说

混合合同是指兼有公法与私法性质的混合协议，部分学者将PPP协议定性为混合合同，其理论主要包括：第一，PPP协议具有一般合同的特征，是当事人双方基于协商一致而订立的合同，强调合意是私法精神的体现。第二，在PPP协议订立、修改过程中，意思自治受到公法的约束。同时，公共部门在PPP模式中虽享有行政特权，但双方并不是行政管理管理，行政特權亦受到私法精神的约束。因此，应将PPP协议定性为混合合同，同时受到公法和私法的双重规制。

上述学说虽都有合理之处，但亦有不足。将PPP协议定性为民事合同，强调私法精神，忽视了PPP协议公益性特征。将PPP协议定性为行政合同，注重公共利益的实现，极易产生牺牲私营部门合法权益的极端局面。将PPP协议定性为混合合同，虽兼顾了公益性与私营部门权益，但没有相应的理论支持，且对于救济途径的确定将产生不利影响。

三、PPP协议属于具有经济法属性的合同

经济法是公法私法化与私法公法化的产物，经济法视野下的合同都体现了公法意志融入私法领域，私法调整手段融入公法领域的特点，即在这类合同中，政府发挥着宏观调控职能，强制性规范逐渐引进私法范畴，私权利受到一定限制。同时，公权力也受到私法精神的约束，对私权利保护的规定也越来越细化。PPP协议体现了经济法属性的合同的特点。

实现公共利益是公用事业的目标，必须得到保障。但私营部门追求资本利益亦是正当的，这也是事物向前发展的动力，应得到保护，但应限制在合理范围内。经济法对于公共利益与私人利益的平衡协调，有利于实现社会整体利益目标与个人利益目标的统一，推动PPP模式的发展。

将PPP协议定性为具有经济法属性的合同，当发生协议纠纷时，根据纠纷产生的原因适用不同救济途径，因公共部门的单方行为发生纠纷，适用行政诉讼；因当事人的违约行为，则适用民事诉讼。如此，以专业的纠纷解决方式解决争议更具效率，更有利于保护当事人的合法权利。

综上所述，将PPP协议定性为具有经济法属性的合同，可兼顾公共利益与私人权益，有利于PPP模式的发展。（作者单位为山西财经大学法学院）