统筹、整合、责任、共治——关于加强区域环境治理能力的几点思考

文/ 黄 路

编者按：

2017年9月5日，中国机构编制管理研究会、中国环境与发展国际合作委员会等5家单位共同主办，环保部环境保护对外合作中心承办了“2017年环境保护治理体系与治理能力”研讨会。来自环境保护和公共管理领域的国内外专家学者、实务部门的代表在研讨会上作了发言。本刊从2017年第10期起开设“环境保护治理体制改革”专栏，陆续刊登研讨会上的发言。本期集中刊登参加“区域大气环境管理体制改革”议题讨论的代表发言。

统筹、整合、责任、共治
——关于加强区域环境治理能力的几点思考

文/ 黄 路

黄 路：中央编办二司司长

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央站在中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的高度，对生态文明建设提出了一系列新理念新思想新战略。2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《方案》）提出，生态文明建设要树立六大理念，即尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，发展和保护相统一的理念，绿水青山就是金山银山的理念，自然价值和自然资本的理念，空间均衡的理念以及山水林田湖是一个生命共同体的理念。六大理念从根本上打破了简单把发展与保护对立起来的思想束缚，带来的是思想认识和发展方式的深刻转变。生态环境保护作为生态文明建设的重要领域，也要从认识和实践层面顺应这种转变。按照中央决策部署，我们对加强区域环境治理能力进行了一系列思考，梳理归纳出统筹、整合、责任、共治四个关键词。

一、统筹——跨区域、流域制定环境保护方案

众所周知，环境问题的显著特点是具有较强的外部性，一个地区的空气、水等污染问题很容易扩散影响到相邻的其他区域，在处理此类环境污染问题时，要打破原有行政区划限制，在坚持生态系统完整性和区域整体性的基础上，统筹制定跨区域、流域环境保护措施。《方案》提出，要完善京津冀、长三角、珠三角等重点区域大气污染联防联控协作机制；在部分地区开展环境保护管理体制创新试点，统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，这是中央对做好区域环境治理工作提出的明确要求。目前，针对京津冀及周边地区大气污染严重的问题，正在该地区开展大气污染防治机构改革试点。试点内容主要包括：将区域内省级人民政府需要相互衔接和协调配合的环境管理职能、环境保护部涉及区域内环境管理的相关职能进行整合，交由新设立的机构承担。在职责划分上，新机构不代替有关部门和区域内各级人民政府履行环境保护责任，区域内各级人民政府依然对本行政区域内环境质量负责，承担本行政区域内环境保护工作，接受新设机构在相关领域的指导、协调和监督。通过在试点区域建立统一监管所有污染源、污染物和环境介质的环境保护管理制度，实现生态保护与污染防治、山水林田湖等的统筹管理。下一步将持续跟踪了解试点情况，总结试点经验，形成可复制、可推广的跨区域、流域环境管理机构设置经验。

二、整合——完善环境保护的体制机制

2008年国家组建环境保护部以来，职能配置和人员力量不断得到加强。与此同时，随着各资源管理部门的资源开发利用职能逐步削弱，更加重视对自然资源的生态保护问题，导致与环保部门的职能冲突突出。但由于部门间沟通协调不够，跨部门的合作难以有效展开，形不成生态环保合力。国务院赋予了环境保护部统筹协调的职责，但由于缺乏足够的权威和必要的手段，统筹不够，协调不到位。对此，必须通过要素综合、职能综合和手段综合，有机整合分散的生态保护职能，切实做到区域内污染防治的全防全控，才能实现生态环境的整体保护与系统修复。《方案》提出，“将分散在各部门的环境保护职责调整到一个部门，逐步实行城乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的体制”。据此，需要在进一步梳理生态环境领域相关部门职能的基础上，合理界定环境保护职责体系，推动环境治理监管职能整合。

三、责任——落实政府企业的环境治理责任

目前我国生态环境治理领域实行“国家监察、地方监管、单位负责”的环境监管体制。根据这种制度设计，中央政府主要负责制定国家环境保护政策、法规、规划和标准，协调解决跨区域环境问题，对有关部门、地方政府履行环境保护职责情况进行监督检查；地方政府对本辖区内环境质量和环境监管负总责，按照属地管理原则，承担日常环境监管责任；企业等社会主体直接负责自身的环境污染防治工作。在实际运行中，一些地方和企业的环保行为还是处于中央政府管制约束下的“被动应付”，自律意识弱、主体责任不到位。因此，一方面要促使企业树立环境污染防治主体责任；另一方面，要强化基层政府的监管责任，加大环保督察力度，监督各级各部门环境保护责任的履行。

四、共治——调动各方参与环境保护的积极性

实践证明，单一政府监管手段无法有效开展环境污染防治工作，还应当综合运用社会手段，全方位调动社会力量的积极性。这其中，首要的就是对政府、企业以及其他社会组织和公民的作用进行重新定位，改变环境治理主要依靠政府行政手段的现状。一是政府在充分履行法律法规制定与实施、环境执法等职责的同时，要更加注重发挥间接干预作用，履行宏观管理职责，特别是对社会主体的服务、协助和引导职能。二是要建立完善的产权界定与交易等制度体系，采用第三方治理、排污权交易等市场手段将资源环境成本的外部性内部化，促使企业严格规范自身生产经营活动，认真履行社会责任和义务。三是要更好发挥社会组织和公民在环境治理中的作用，要支持群众依法成立公益性环保组织，鼓励环保组织和公民个人积极参与到环境治理工作中来，发挥其对政府企业环境治理的监督作用。