煤矿区农田重金属污染生态补偿机制探讨

李 芳,李新举

1.山东农业大学 经济管理学院,山东 泰安 271018

2.山东农业大学资源与环境学院,山东 泰安 271018

3.山东省高等学校人文社科研究平台,山东 泰安 271018

2014年由我国环保部和国土资源部联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》指出，在调查的土壤点位中，污染超标率达16.1%，且耕地污染超标率高达19.4%，远高于林地、草地与未利用地的污染程度。土壤污染类型以无机型为主，有机型次之。2006年，环保部周生贤部长在全国土壤污染状况调查及污染防治专项工作视频会议上称，我国每年因重金属污染的粮食达1200万t，造成直接经济损失超过200亿元[1]，土壤重金属污染已经引起了政府、学者们的广泛重视。自2011年起，国家先后出台了《重金属污染综合防治十二五规划》、《湘江流域重金属污染治理实施方案》等管控措施，2016年5月28日国务院正式印发了《土壤污染行动计划》[2]。多项研究表明，煤矿生产与土壤重金属污染有必然联系[3-5]，且在我国东部地区，煤炭资源分布与粮食生产区高度重合，严重威胁了我国的粮食安全与居民健康。在我国各省份耕地面积中，黑龙江居首，其次是河南、山东、内蒙、河北、四川等省份，其中黑龙江、山东、河南、河北、四川均属于我国粮食生产大省；而从我国煤炭资源生产情况来看内蒙、黑龙江、山东、河南、河北煤炭资源年产量均排在前10位。因此，查清煤炭生产对周边农田的重金属污染情况，并制定相应的生态补偿机制，是保证我国粮食安全与居民健康的刻不容缓的问题。

目前，国内对于农田生态补偿的研究聚焦在生态补偿标准的确定[6]，对生态补偿体系及配套机制的研究较少，且难有突破。生态补偿标准的研究方法也主要是采用条件价值法、机会成本法等主观性影响较大的方法[7]，对于农田重金属污染等具有长期性、隐蔽性的影响的生态补偿适用性差[8]。

1 煤矿区农田重金属等级划分与防治技术

煤矿区土壤重金属污染来源广，主要包括煤矸石堆放、矿井水污染、矿区电厂污染、煤粉尘污染等几个方面，防治比较困难。且重金属污染具有不可逆性，必须通过相应的技术手段进行人为干预，才可以使土壤恢复安全状态。根据不同的污染程度、污染特点，可选择不同的修复方法。目前，常用污染指数法来评价土壤重金属污染程度（见表1）。

表1 土壤重金属污染等级划分Table 1 Classification of heavy metal pollution in soil

土壤重金属污染修复方法已比较成熟，常用的有物理修复技术、化学修复技术、生物修复技术以及联合修复技术等[9]。土壤重金属污染修复应遵循耕地保护原则、可行性原则、因地制宜原则，选择合理的修复方法。不同的修复方法会有不同的修复效果、不同的修复成本与修复周期。一般情况下，对于清洁安全区不做生态补偿；安全警戒区与轻度污染区适宜地调整作物种类，给予一定程度的补偿，并根据土壤修复能力预测补偿期限；中度污染区需应选取高效的联合修复方法，计算治理成本并预测补偿期限；对重污染区不仅要选取高效的联合修复方法或客土法，还要进行隔离防止污染范围扩大，计算污染治理、污染隔离等的总成本并预测补偿期限。根据中国产业信息网公布数据显示，不同污染等级的土壤修复成本从3000（元/亩）到60000（元/亩）不等，具体见表2。

2 煤矿区农田重金属污染生态补偿机制构建

2.1 补偿原则

补偿原则是生态补偿机制构建的前提，要体现“公平与正义”原则，“谁污染谁治理”原则及“谁保护谁受益原则”[10]。

表2 土壤重金属污染修复成本Table 2 Remediation cost of heavy metal pollution in soil

污染区的居民粮食产量与质量受到影响，身体健康受到威胁，环境权受到侵害，遭遇不公平待遇，因此，为了消除此类不公平，要进行生态补偿。这一补偿费用主要用于对污染区居民的损害赔偿，要平衡双方的损益，不可过高或过低，体现“公平正义”原则。

生态环境具有公共物品的特性，污染者作为经济活动的受益者与环境的直接损害者，理应对其污染行为的负外部效应做出赔偿。这一补偿费应主要用于生态环境的修复、保护，以保证生态环境的可持续发展，体现“谁污染谁治理”原则。

另外，为了充分调动生态保护者的积极性，应建立相应的激励机制、利益驱动机制和协调机制，对为保护和恢复生态环境而付出代价的单位和个人得到应有的补偿，体现了“谁保护谁受益”的原则。

2.2 补偿主体与相关责任

煤矿区农田重金属污染生态补偿包括受偿主体与补偿主体，受偿主体是应该因环境破坏而遭受损失的权利人，或对生态保护产生积极影响的行为主体，是补偿机制的权利主体。在当前农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”前提下，煤矿区农田重金属污染的受偿主体应是农田的所有者与承包者，以及参与土壤环境修复的单位或个人[11]。

补偿主体是对生态环境造成消极影响的行为主体，是补偿机制的义务主体。由于煤矿生产带来农田重金属污染，使其具有负外部效应，因此煤矿作为生态环境的消费者，遵循“谁破坏，谁治理”的原则，应是该生态补偿机制中的直接补偿主体。但是由于我国之前对土壤污染的认识不清，且大多数煤矿企业经历了国有制阶段，因此，政府应是该生态补偿机制中的间接补偿主体。根据土壤污染历史分期，在《土地复垦规定》颁布之前形成的污染农田，政府应承担主要责任，在《土地复垦规定》颁布之后形成的污染农田，政府主要承担监督管理责任；对于已经停产、倒闭的煤矿企业，直接补偿主体已经灭失，此时，政府作为间接补偿主体，应承担全部补偿义务。

2.3 补偿标准

补偿标准是否合理是生态补偿机制能否顺利运行的关键因素。土壤重金属污染生态补偿可以理解为一方面是对环境价值的补偿，另一方面是对污染土地承包人或所有人的经济补偿，即对污染造成的土地承包者收益机会丧失或降低而进行的补偿。可以将“环境价值”与“机会成本”的总和作为生态补偿的标准，表示为：

首先，环境资源可以通过消费效用原理来确定其环境价值。环境资源的生产性和消费性与人类经济活动有着密切的联系，其社会经济效果复杂多样，有可以通过货币衡量的也有难以用货币衡量的。土壤污染带来的粮食产量降低，品质下降是可以通过货币来计量的，是有形的效果；而土壤污染带来的间接的居民健康问题，水污染问题等则是无法直接计量的，是无形效果[12]。无论是有形的效果还是无形的效果，环境价值都可以从效益与费用两方面来衡量，即一是从环境满足人类生产经营活动的能力方面，二是从环境遭到破坏进行修复治理的费用方面来进行分析。因此从不同的角度出发，可以有多种方法进行环境价值评估，具体见表3。在煤矿区农田重金属污染生态补偿机制中，补偿费用主要是用来修复治理生态环境，因此可以将恢复费用作为环境价值的最低评价标准。且根据国家行业统计，不同污染程度的农田修复费用见表2。

其次，由于土地污染造成的承包者或所有者收益机会丧失或降低而导致的机会成本是煤矿区土壤重金属污染生态补偿不可忽略的一部分，表示为：

其中，n为补偿周期，Ci为第i年的机会成本，为年均损失成本。

不同的污染等级、不同的污染治理方法以及不同的治理标准都会使恢复周期不同，因此补偿周期的确定应以具体项目的土地恢复周期为准。

表3 环境价值评估方法Table 3 Environmental value assessment methods

根据我国《土地复垦条例》第十四条，耕地的损失补偿，以实际造成减产以前三年平均年产量为计算标准。农田重金属污染虽然也会造成一些农作物产量降低，但农作物质量的下降才是最主要的影响，因此，应根据土地不同的污染等级采取相应的限制政策，对于清洁安全区不做限制；安全警戒区与轻度污染区适宜地调整作物种类，按照同等农用地平均收益与调整作物后的平均收益差额作为机会成本；对于中度污染区与重污染区，无法种植农作物的适用《土地复垦条例》以造成污染前三年平均年产量为标准计算机会成本，也可参照本地区采煤塌陷地补偿标准作为机会成本。在环境修复过程中，为了能够充分调动农田承包权所有者或第三方的积极性，可通过给予一定的激励，促使、引导他们积极进行环境修复相关的工作，该部分费用应包含在环境价值内。

2.4 补偿方式

煤矿区农田重金属污染生态补偿，根据资金来源不同，可以分为市场补偿、政府转移支付与财政补偿两种方式[13]。补偿主要以资金补偿为主，除此之外还可以开展实物补偿或智力服务补偿等，具体的补偿支付形式要根据不同项目特点、环境等因素确定[14]。

2.4.1 市场补偿、政府转移支付方式 煤矿作为生态环境的消费者，应是该生态补偿机制中的直接补偿主体。目前我国对矿产资源开采生态补偿的相关规定主要有“矿山环境恢复治理保证金制度”与“生态补偿费制度”。两者都明确了矿山企业对环境治理与恢复的责任与义务，且规定保证金不得低于治理费用。即政府通过强制性的行政管理，保证了生态补偿的资金来源，落实了煤矿企业作为直接生态补偿主体的责任承担。政府作为“矿山环境恢复治理保证金制度”与“生态补偿费制度”的监管者，有权对受到损害的权利人，对进行环境保护、恢复的单位和个人进行补偿。政府通过计算受损者的机会成本等损失，环境保护、恢复者的成本确定转移支付的数额标准，并以补贴、补偿金等形式拨付。在补偿过程中实行“多退少补”，促使生态补偿责任者即煤矿企业落实补偿责任，并对因丧失农田收益而受到损失的主体进行机会补偿。即补偿资金来源于煤矿企业，政府承担监管与转移支付的责任。

2.4.2 财政补偿方式 对于《土地复垦规定》颁布之前形成的污染农田，以及直接补偿主体已经灭失的污染农田，政府作为间接补偿主体，应承担补偿义务。补偿的资金来源主要为政府财政资金。但是农田重金属污染具有长期性、隐蔽性等特点，在生态保护与经济发展发生冲突时，基层政府偏向于后者，因此，生态保护的积极性不高，必须通过财政资金的纵向转移支付，由上级政府给予下级政府相应的财政补贴，才能提高其环境保护的积极性[15]。

因此，无论补偿资金来源于市场还是财政资金，政府作为土地的所有者、居民及企业的管理服务者，都具有协调补偿双方权利义务，监督补偿执行的责任。

3 生态补偿配套机制建设

配套机制是生态补偿能否发挥作用的决定性因素[16]。土壤重金属污染生态补偿的最根本目的是进行土壤修复，控制土壤重金属含量，提高土壤质量。因此，配套机制建设，要在保障受偿主体权利的基础上，能够充分调动所有人的积极性，起到激励与责任落实的双重作用。

3.1 完善相关法律法规与政策

从法律法规与政策角度看，需要进一步完善矿山环境恢复治理保证金与生态补偿费制度。首先，目前我国适用于矿产资源开发补偿相关的法律法规主要有《矿产资源法》、《土地复垦条例》、《土地管理法》、《环境保护法》等。其中，《矿产资源法》从资源补偿的角度，规定了资源税和资源补偿费的缴纳，其他相关法律法规主要是针对生态环境保护的普遍适用性文件。2017年6月27日十二届全国人大常委会第二十八次会议分组审议了《土壤污染防治法（草案）》，成为我国首部土壤污染防治的专门法律。但上述法规和政策中，仅规定了土壤污染生态补偿的框架，缺乏明确的补偿主体、受偿主体、补偿费用标准等，应在不违背《土壤污染防治法（草案）》的前提下，补充完善现有法规、政策，细化土壤污染生态补偿内容，形成切实可行的土壤污染生态补偿法律体系。另外，现有法律文件中的关于生态补偿标准的计算体系，都没有规定对土地承包者或土地所有者的机会成本补偿，违背了公平正义原则。因此，完全借鉴矿产资源开采生态补偿的相关规定，不能达到煤矿区土壤重金属污染生态补偿的要求。

综上所述，我们要在《土壤污染防治法（草案）》指导下，修改完善《土地复垦条例》、《土地管理法》等法律文件，在矿产资源开采生态补偿的相关规定基础上，补充专门的土壤重金属污染生态补偿内容，形成完善的生态补偿体系。

3.2 建立补偿资金有效运营机制

从补偿资金合理利用角度，需要规范补偿资金使用监管机制，完善补偿资金使用效益评价体系。首先，各省对于补偿资金的监督和管理虽有明确规定，要求财政部门或者国土部门加强管理监督，建立台帐和相关的财务会计管理制度，但是权利主体不够明确，往往会导致国土部门、财政、林业、农业等部门的利益冲突，不利于补偿资金的有效监管。其次要完善矿山环境恢复项目后评价制度，科学评价补偿资金使用效益，并建立完善的社会调查指标体系，对土地承包者的机会成本补偿满意度进行调查评价，提高生态补偿资金的使用效率和效益。

4 补偿案例分析

某煤矿由于前期开采过程中环保意识不强，保护措施不到位，对周边农田造成重金属污染。矿区总农田面积33000亩，清洁安全、安全警戒、轻度污染、重度污染及重度污染的农田面积分别为29000亩、3100亩780亩100亩和20亩。经过修复方案研究，选取不同的方法进行污染修复，不同污染等级的修复成本与修复周期见表4。

根据环境价值评估方法中的恢复费用法，修复成本即为环境价值，此部分生态补偿费用主要用来支付环境恢复的成本费。受偿者可以是政府邀请的环境修复单位，也可以是煤矿企业邀请的环境修复单位。

根据对周边农田年收益的调查测算，平均每亩地的年收益为600元。因此根据修复周期，可以得到安全警戒、轻度污染、中度污染与重度污染的机会成本分别为1200元/亩、1800元/亩、1800元/亩与3000元/亩。该矿区总的生态补偿额度见表5。

表4 某煤矿区农田土壤重金属污染情况表Table 4 Soil heavy metal pollution situation table in coal mine area

表5 某煤矿区农田土壤重金属污染生态补偿额度Table 5 Ecological compensation for heavy metal pollution in farmland in coal mine area

该矿区农田受重金属污染等级不一，绝大部分是清洁安全区，除此之外属于安全警戒等级的面积最大，仅有很少一部分达到重度污染等级。土壤重金属污染生态补偿总额为2666.4万元，该部分费用政府从政府监管的“矿山环境恢复治理保证金制度”与“生态补偿费制度”专项资金中支出。生态补偿费用中用于环境修复的费用占绝大部分，机会成本仅占很小的比例；随着污染等级的提高，生态补偿费用成倍数增加；安全警戒区生态补偿费用占总补偿费用的一半左右，而重度污染区虽然单位面积补偿额度高，但是其污染面积最小，其补偿额度仅占总补偿额度的1/22。

5 结论

本研究针对煤矿生产过程中引起的农田重金属污染问题，从补偿原则、补偿主体、补偿标准与补偿方式等角度建立生态补偿机制。并通过案例分析对某煤矿的农田重金属污染补偿额度进行了测算。结果表明，环境修复费用占生态补偿费用的绝大部分，但是为了保障因环境破坏而遭受损失主体的利益得到补偿，对机会成本损失的补偿费用不可忽略。

补偿方式以市场补偿、政府转移支付为主，以政府补偿为辅。市场补偿、政府转移支付主要通过“矿山环境恢复治理保证金制度”与“生态补偿费制度”形式实现；政府补偿主要通过财政资金，从资金、实物等方面进行补偿。并且，本文从法律法规、政策与补偿资金合理利用两方面对生态补偿配套机制建设提出了对策建议。

矿区农田重金属污染生态补偿，是生态补偿的新领域，通过生态补偿机制构建，可以从一定程度上缓解我国农田土壤重金属污染严峻形势，保障煤矿区农田承包者的合理权益，保障我国粮食安全与居民健康，具有重要的理论价值和现实指导意义。随着我国土壤安全问题日益突现，粮食安全问题逐渐受到关注，土壤污染修复市场需求量大幅增长，该生态补偿机制的建立，可以为落实生态补偿责任，保证资金来源、减轻财政压力提供理论参考。

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