大城市还是小城镇——我国城镇化道路再探讨

□ 段禄峰 ，魏 明

（西安邮电大学 产业经济研究所，陕西 西安 710061）

大城市还是小城镇
——我国城镇化道路再探讨

□ 段禄峰 ，魏 明

（西安邮电大学 产业经济研究所，陕西 西安 710061）

伴随着城镇化、工业化、农业现代化进程，农村剩余劳动力不断流向城市，经济活动空间日益集中。以提高经济发展的整体效益为目的，构建城市劳动力规模均衡模型，采用文献统计、政策解读和比较分析等研究方法，探讨城市的规模经济和集聚效应，提出促进人口向城镇集聚，大城市率先发展、小城镇适度培育的城镇化发展等对策。研究结果表明：只有多数人进入城市，尤其是大城市，致力于终止仅够糊口的小农经济，才能有效防止贫困的继承，乡村才能休养生息，生态文明才能传承。

城镇化道路；大城市；小城镇；规模经济；集聚效应

伴随着城镇化、工业化、农业现代化进程，农村剩余劳动力不断流向城市，经济活动空间日益集中。城镇化与人均收入之间存在较强的正相关关系，几乎所有国家在达到中等收入水平之前，城镇化率都超过了50%［1］。改革开放后，家庭联产承包责任制推动农村经济迅速发展；1992年邓小平南巡讲话后，城市改革拉开序幕，城市经济逐渐成为国民经济的主体［2］。不同城市的劳动生产率差异较大，大城市通过倍增人口规模，能更好地发挥规模经济和集聚效应。外来人口并非均匀地流向各级城市，大城市较高的工资水平、完善的公共服务、更多的财政补贴等，对人口产生锁入效应，并激发人口和就业增长的自循环机制，成为产业集聚和经济增长的新引擎［3］。但人口与产业的过于集中，给城市带来巨大压力，交通拥堵、住房紧张、环境污染、公共产品短缺等“城市病”普遍出现，北上广深等“一线城市”尤为严重。城市政府基于保护本地居民的利益，不断提高落户门槛，控制人口规模和城市边界，流动人口不得不支付额外的佣金收入，用于购买与户籍挂钩的各种福利，以换取在大城市居住和就业的机会。为什么在考虑了负面效应后，劳动力尤其是高端劳动力依然向大城市流动？一些学者基于集聚经济效应，主张优先发展大城市，如王小鲁、童大焕等。也有学者认为发展小城镇，可较好融合城乡两种文化、两个市场，降低城镇化建设和心理成本，更符合中国乡村人口过多的国情，如费孝通、肖金成等。

二十世纪八九十年代，我国物质匮乏，乡镇企业蓬勃发展，农村工业化与小城镇战略相辅相承，易于形成“一村一品”“一镇一业”的产业格局。随着“短缺经济”的结束，缺乏创新的乡镇企业经营困难。面对国内、国外的激烈竞争，乡镇企业逐步向机制灵活、更有效率的民营企业转型，需要更广阔的地域空间，即大城市来承担产业发展［4］。总体而言，我国多年的城市发展政策并未与时俱进，主旨依然是“严控大城市人口规模”——尽管控制并未成功［5］、“全面发展小城市和建制镇”。2016年，我国常住人口城镇化率为57.4%，户籍人口城镇化率为41.2%，人户分离人口2.92亿人，其中流动人口2.45亿人［6］。在未来城镇化进程中，还将有数亿人口背井离乡，彻底告别贫困的小农经济，进入更加自由、文明、集约、低碳、富裕的城市生活行列。小城镇缺乏集聚效应和就业能力，大城市又易产生“城市病”。我国究竟走什么样的城镇化道路？是发展大城市，还是发展小城镇？城市有没有最佳的人口规模？这些问题急需从理论与实践上进行探讨。

1 城市经济的规模均衡分析

1.1 城市的规模经济和集聚效应

早期的城市多数集中在河流、湖泊、沿海及交通枢纽附近，便利的交通条件降低了人口迁移、商品交易和知识传播的成本。古代的雅典成为知识输出门户，巴格达成为智慧之城；近代的佛罗伦萨带来了文艺复兴，伯明翰、曼彻斯特推动了工业革命；现代的班加罗尔和硅谷激发了天才创意。城市的生机和多样性，产生更多的生机和多样性，城市成为新思想和新企业的孵化器［7］。群体居住为人类智力的演化奠定了基础，从图书、存储器到搜索引擎，新的技术从没改变人的社会属性［8］。交通、通讯技术的发展，使距离引发的交易成本逐渐下降，但人与人之间的接近却变得更有价值。

大城市提高了劳动生产率和员工薪资收入，有利于需求集中、技术创新、分工和专业化、降低市场风险［9］。具体包括：（1）能够分享专业化和多样化带来的收益。许多产业不可能出现在小城镇，汽车、钢铁、化工、新材料、机械制造等行业，规模越大，效率越高；会展、会计、法律咨询、产权保护、文化创意等专业服务业更易在大城市发展；民航、医院、剧院、电影院、博物馆、运动场、轨道交通等公共服务业，需要消费人数达到一定阈值，才能保证设施在经济上的可行性［10］。（2）能够有效降低市场风险，体现大数法则效应。大城市雇主和雇员众多，可降低企业招聘人才和工人寻求工作的搜索成本，实现具体工作岗位和特殊技术人员的理想匹配，并通过竞争和选择机制使人们努力工作；即使工人失业了，众多的企业也增加了他们被再次雇佣的可能性，有效防范了劳动力市场的波动。相似的市场因素也在企业家和金融家、项目合作伙伴、买家和卖家之间提供一种大概率的自然保险。（3）更好地促进技术创新、组织创新及知识溢出。人口集聚方便了更高频率的思想交换，促进了创新所需要的头脑风暴，知识在不同人、不同企业之间被传播、复制、分享，形成技术创新的正反馈机制。企业、行业内部及其之间的相互交流、学习和模仿，能够改造传统组织结构，使之变得更有效率［11］。

1.2 城市劳动力规模均衡模型

1.2.1 工资曲线。如图1所示，根据规模经济和集聚效应，工人工资随着劳动力规模（N）的增大而增加，工资曲线的形状取决于行业特征、城市的自然环境及工资增长强度［12］。大城市→高劳动生产率→高工资→吸引优秀人才→城市更大，因而大城市总是优先发展，经济活动并非在空间均衡传播，而是发生在少数具有初始优势的地方，并通过极化效应放大这种优势，吸引人口等生产要素持续流入。

图1：城市劳动力规模均衡状态

1.2.2 生活成本曲线。生活成本包括吃穿住行及其他消费开销。人口增多带来拥堵效应，生活成本随着城市规模的扩张而增长［13］。大城市土地稀缺，住房价格不断攀升，催生了部分中青年群体的“蚁族”生活和多数农民工“两栖化”的生存状态；商务场所租金高企，商品及服务价格水涨船高；人口过多，意味着拥挤的道路和更长的通勤时间，增加了机会成本；更多的人口，也导致资源紧张、街头暴力、环境脏乱、疾病传播等问题。生活成本曲线形状因风俗习惯、土地属性、自然环境的不同而不同（见图1）。生活成本上升，一定程度上抑制了城市人口的过快增长。

1.2.3 净工资曲线。规模经济、集聚效应使工人工资不断上升，拥挤效应使生活成本不断上涨，二者相互对抗，即工资曲线与生活成本曲线对应的差值，构成倒“U”型的净工资曲线。在B点前（见图1），工资曲线斜率大于生活成本曲线斜率，集聚效应大于拥挤效应，工资增长速度超过生活成本增长速度，工人净工资呈上升态势，城市运营处于规模经济状态；在B点之后，则恰恰相反，由于拥挤效应凸显，城市运营处于规模不经济状态，工人净工资不断下降。B点城市工人净工资最高，社会福利最优，对于原有居民来说，意味着最优的劳动力数量，因而总是排斥外来人口进入。

1.2.4 劳动力供给曲线。对应于任何净工资，城市所拥有的劳动力数量，即为劳动力的供给曲线。由于存在转移障碍，如我国城乡分割的二元户籍制度等，曲线形状一般向上倾斜（见图1），转移障碍越大，曲线越陡峭，水平的供给曲线意味着完美的劳动力流动性。供给曲线的起始位置主要取决于区际工资差，即工资差距越大，起始位置越低，反之亦然。另外，特殊的城市效应，如清新的空气、浓郁的文化等可降低劳动力供给曲线，人们愿意享受安全、文化，而接受相对较低的净工资，本质上相当于间接扩大了区际工资差。多数发展中国家，由于还未完全城镇化，乡村人口向城市迁移成为劳动力流动的主体形态；而发达国家则意味着城与城之间的劳动力转移。人口流动模型，如成本收益理论、期望收入理论、推拉模型给出了相关理论阐释。

1.2.5 城市劳动力规模均衡状态。城市作为自组织系统，在一定的外部环境下，将会从“混沌”向“有序”演化。净工资曲线与劳动力供给曲线的交点，决定城市均衡状态下的劳动力数量。如图1所示，交点A并不稳定，因为人口稍微增长会大大强化规模效应，而此时拥挤效应并不突出，净工资提升明显，吸引更多劳动力进入；而A点人口稍微地下降，将导致净工资显著降低，甚至趋向于0，这也说明缺乏规模效应的小城市人口极不稳定，存在向大城市迁移的冲动。净工资在B点达到极值，但较大的区际工资差驱动人口持续流入，直到C点。C点是城市稳定的均衡状态点，劳动力增加，净工资持续下降，阻碍人口进入；劳动力减少，净工资不断上升，吸引人口进入。城市作为一个开放系统，更高的净工资曲线和较低、平缓的劳动力供给曲线，意味着更大的劳动力均衡规模。

2 推动新型城镇化可持续发展的政策建议

2.1 促进人口向城镇集聚

人口向城镇集聚和大城市优先发展，体现了市场效率和规律。只有让更多农民进入城镇，提高乡村人均耕地面积，土地规模经营才能展开，农业现代化才能实现，“三农”问题才能破解。面对汹涌的城镇化大潮，政府应充分尊重农民的选择迁徙权，让农民自由选择进入大城市还是小城镇。影响劳动力流动的因素除心理、交通和信息成本外，还包括城市体系及户籍制度安排。中国政府对劳动力迁移施加的强大壁垒，约束了城市人口扩张，使得劳动力供给曲线陡峭，多数城市较小，缺少规模经济和集聚效应［14］。城镇化能够扩大投资、促进内需，但其演化进程并不总是受到所有民众欢迎。城市原居民对外来人口持有的疏离乃至排斥态度，户籍制度在住房、就业、子女教育、社会保障等方面的歧视，降低了社会信任水平，引发各种冲突和矛盾。

发展城市经济，就要消除流动性障碍，充分发挥市场调节机制，促进人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局。人口过多是农村贫困的根本原因，国家要积极推进农业土地“三权分置”进程，开放宅基地及住宅自由交易市场，盘活农村闲置资产，推动土地规模经营和劳动力分化与转移。进城农民虽然实现了空间转移和职业转化，但由于户籍原因并未真正成为市民。城市在赚取剩余价值、工业利润和地产收益，实现低成本的工业化和城镇化扩张后，如果企图把耄耋之年的农民工赶回乡村，就会严重背离公平、正义的核心价值观。政府需要制度创新，剥离户籍上的附加价值，打破外来人口通向中产阶级的天花板，使他们成为新生代的财富创造和消费群体［15-16］。消除流动性障碍的任务只能由中央政府统一实行，任何城市单方面增加流动性，都会使该城市人口增长过快，导致基础设施供给不足，拥挤效应凸显，原居民福利降低。空间流动性障碍充分消除后，城市也不会无限扩大，市场机制下的净工资曲线和劳动力供给曲线，可以调节并实现城市人口规模的均衡［17］。

2.2 加快大城市发展

人口的增多、缺乏公共设施和清新的空气、定义不清的产权等，意味着城市生活的高成本、低效率。出于对“城市病”的担忧，许多学者聚焦于根据资源环境、经济就业等因素，来测算城市的人口承载力［18-19］。近年来，北上广深等城市的常住人口屡屡打破规划中的“预期人口总量”，并据此得出其“常住人口总量已接近或超出资源环境承载力”的判断。在一定的技术水平、消费水准及资源环境约束下，人口承载力的阈值区间是存在的。但承载力是时间维度上的一个动态概念，不仅取决于当地的资源禀赋，还受技术进步、管理水平、产业转型、生活方式、公共服务、价值观念等因素的影响；另外，作为全球化的节点，城市是一个开放、复杂、动态的自组织系统，可以充分利用外部资源，弥补自身发展的不足［20］。生机盎然的以色列节水农业、欣欣向荣的沙漠之城拉斯维加斯和迪拜、缺少饮用水的香港，成为打破资源环境约束、提升人口承载力的典型例证。

虽然理论上认为一个国家或地区的城镇化率超过60%后，拥挤效应凸显会驱使城镇化进入 “新城市出现、多中心扩散与城市体系均衡化”的新阶段。但现实中多数大城市仍然顽强地单中心扩张，人口规模持续增长，预期中的理论图景并未出现。城市规模不足比规模过大的成本更为高昂，当试图减少拥挤效应而分散城市的生产功能时，谨慎、系统、科学地评估是必要的。城市的成功发展会导致低收入人群涌入，加剧拥挤效应；但相对于向竞争对手转移生产要素，一个城市更容易应对拥挤成本。为了控制城市过度膨胀，政府通常在大城市周边设立卫星城镇，以达到分散功能、疏散人口的目的，但多数事与愿违。小城镇就业机会匮乏，往往沦为“睡城”，汽车普及下的职住分离增大了通勤距离，强化了城市的拥挤效应，影响了整体经济的发展。2001年，伦敦市长在新一轮空间规划中指出，过去伦敦实施的功能分散政策，损害了英国经济；为了实现可持续发展，必须建设更好的基础设施，促进人口集聚和城市功能再集中。日本于1987年实施的首都功能分散政策，不仅严重削弱了东京的全球竞争力，而且造成整个日本“损失的10年”。

“城市病”固然受到城市规模的影响，但管理水平落后和规划不足才是根本原因。中国多数城市规模仍然不足，即使北京和上海，其人口密度仍远远低于东京、纽约，而东京、纽约是全球生产效率最高的城市。中国城市规模扩张依然会提升劳动生产率，如果能够通过科学规划和合理管控来抑制生活成本，居民福利仍会增加。城市政府要合理规划生产、生活、生态空间，通过建设高层建筑节约土地，增加绿地面积和公共服务设施，实现密疏相间、功能互补、职住匹配的空间职能，防止城市低密度水平蔓延。发展数字城市、智慧城市、低碳城市、海绵城市以及安全城市，通过大数据系统管控人流、物流和交通流，避免违法犯罪行为和交通事故，降低拥挤效应。

2.3 有选择地培育小城镇

自1978年中国城镇化进程重启以来，宁静、悠闲、空气清新、住房宽敞的小城镇，一直备受政府青睐，几度成为国家基本战略。但以小城镇为代表的空间均衡发展战略却是失败的，除去大都市圈（群）周边的小城镇，其他多数效益不佳。大城市是多样性的发动机，人口集聚本身就是经济繁荣和创造就业机会的源泉。中国有2.77亿农民工，没有“计划”中的就业岗位，但他们却在城市中顽强地生存了下来，并向家乡源源不断地输送现金流，使老人得到赡养、孩子受到教育、家乡得以建设。单人经营的杂货店、五金店和酒吧，可以在大城市的某个街区良好经营，但在小城镇却可能因人流不足而“关门大吉”。中国城镇化虽然起始于小城镇承载的乡镇企业，但多数乡镇企业因科技水平低、污染环境、产权不清、过度竞争而纷纷倒闭。外出农民及大学毕业生宁愿到充满雾霾、拥挤不堪的大城市，居住在地下室，成为“蚁族”一员，而不去明月风清的小城镇，根本原因就在于小城镇缺少就业和上升空间。2015年底，中国建制镇共有20 515个，但人口超过10万的不超过100个，且主要分布在长三角和珠三角地带。由于人口太少，生产、生活设施不完善，小城镇缺乏规模效益，导致净工资曲线过低，难以吸引优秀人才。人有多样性的需求，白领阶层尤其如此。如果大企业迁往小城镇，除提供工作场所、休息室外，还要修建原本由社会提供的医疗室、美容院、餐厅、剧院、游戏厅、球馆等，这部分设施注定在大部分时间内是空闲的，需要企业盈利来补贴。而背靠一个活跃的大城市，却可以近乎免费地享受各种方便和需求。因而，小城镇的生存成本可能更高，传说中的大公司由大城市迁往小城镇，多数仅仅流于空谈而已。

发展小城镇，让农民“离土不离乡”“就地城镇化”，一步进入环境优美、能耗低廉、效率很高的后城镇化时代，不符合城镇化演化的内在规律。发达国家的城镇化历程表明，只有进入工业化后期和逆城镇化时代，城市充分发展并产生“涓滴效应”时，才能真正有美丽、富饶、生态、文明的乡村和小城镇。一个梭罗可以诗意盎然地栖居，千万个梭罗围绕瓦尔登湖生活，将会造成“千山鸟飞绝，湖里鱼踪灭”的生态和景观灾难。现阶段，房地产驱动发展模式，宽马路、大广场等政绩工程，使“鬼城”“空城”的幽灵正徘徊在小城镇的上空，超过需求的投资导致巨大的资源浪费。分散发展的乡镇企业、内卷化的土地经营模式，使乡村生态环境更加脆弱、治理难度更大。但对于一些具有独特区位和特殊资源的小城镇，却可以大力推进：（1）大城市周边的小城镇。可以为大城市居民提供旅游、休闲、观光农业、安全食品等服务，比如北京小汤山镇、上海朱家角镇、重庆双江镇、贵州板桥镇、四川黄龙溪镇等。（2）具有独特旅游、气候、人文资源的小城镇。比如湖南凤凰城、安徽宏村镇、山西大寨镇、云南和顺镇、黑龙江北极镇等。（3）铁路、公路、航空、水运等交通枢纽小城镇。

一般而言，当物流成本较低时，地方进行专业化生产，能够获得规模经济效益，并通过交易获得贸易性收入；当物流成本较高时，地方开始多元化经营，自给自足降低物流成本。小城镇人口基数小，支撑不了多元化经营，只能进行专业化生产，依托快递物流及电子商务发展特色经济。因此，加快信息网络及交通设施建设，完善城城、城乡之间的要素及商品流通渠道非常重要。当人口规模低于5万，完备的基础设施建设是缺乏效益的。小城镇可通过优美的自然风光，吸引乡村及追求安逸、宁静的城市人口流入。

2.4 推动产城融合发展

产业是城市繁荣的物质属性，城市是产业发展的空间载体，产业集聚下的产城融合是城市空间优化的动态过程。推动产城融合发展、保证人口增长与就业岗位一致，是产业转型和城市可持续发展的基础，对于打破城乡二元经济结构、实现国民充分就业具有重要意义［21］。一方面，垄断、限制性进入、不完善的产权制度等市场失灵现象，带来了生产上的不完全竞争，社会盈余创造不足，城市整体工资水平上升缓慢。另一方面，在“经营城市”的冲动下，政府大搞高新区、大学城、商务区建设，但多数由于配套不足、产业薄弱、交通不便，没有形成新、老城区功能互补和良性互动格局，却带来了投资与消费的失衡、人与城市的对立，“鬼城”“空城”现象凸显。

新型城镇化“以人为本”，着重城镇化质量而非速度、增进居民福祉而非“GDP主义”、推进公共服务均等化而非社会两极分化。因此，未来医疗、养老、教育、文化、绿化等社会型投资，将逐步取代钢铁、水泥等地产型投资。城市要明确功能定位，从人口管理、产业转型、设施布局、绩效考核等方面形成合力，通过强化监管、提高税收等约束盲目投资和投机行为，遏制造城运动和楼市泡沫，减少经济发展对土地出让、房产开发的路径依赖。我国面临经济增速放缓，工业产能过剩、资本有机构成提升、技术进步替代劳动等问题，就业弹性不断下降。要提升工资曲线，就要放松行业管制，保护知识产权，增加社会盈余。城市政府要根据自身资源禀赋和环境容量，结合国家战略，吸引高端人才，强化职业培训，培育企业家精神，统筹发展劳动、资本和技术密集型产业，注重引进项目与原有产业的关联性，千方百计解决百姓生计问题，避免城市内部出现新的“二元社会”；倡导协同、创新、绿色、共享理念，建立新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展机制，促进人口有序流动与经济良性循环；以产业布局、规模和结构来调控人口分布，实现布局与功能统一、生产与服务互动、产业结构与劳动力素质契合的产城融合目的。

3 结语

城镇化是经济自由和公民自由的自然结果。人口是城市活力的源泉，代表了丰富无比的差异性和可能性。乡村的命运取决于国家如何经营大城市，以及为移民提供什么样的权利与自由。城市发展政策，也多被视为城市之间、城乡之间争夺财政补贴的零和博弈，造成城乡二元结构显著，社会矛盾不断激化。乡村人口心怀城市梦想，规划未来、精细储蓄、赌注一生，执着于在城市谋取一片立足之地。农民工多数在条件差的非正规部门就业，在推动经济繁荣的同时，并未对当地市民的就业产生大的影响。相比多数城市原有居民，流入人口更有毅力和进取精神，他们为城市贡献一生，却屡遇排挤、备受漠视。一个有底蕴的城市，应彬彬有礼地接受初来乍到者，而不是视为“洪水猛兽”。任何城市以承载力为借口，漠视外来人员的福利和权利，都将被抛弃在幸福之城、和谐之城、人文之城之外。大城市带来了优质的公共服务、多样化的生活方式、更低的交易成本、公平的上升空间等正外部性，促进了经济繁荣；但经济成功的副作用——“城市病”，却招致部分市民乃至官员、学者的厌恶及恐惧。这种“成长的烦恼”，是现代化进程的组成部分。虽然现在城市中一些条件较差的社区中居住着许多贫困人口，但不是城市让人们变得更贫困，而是城市吸引了更多的贫困人口。用行政手段限制人口向大城市集中，牺牲经济发展的正外部性和人口迁徙自由，来维护原有市民及固有阶层的利益，无疑是因噎废食。

城市工作者不能只“仰望星空”，为既得利益者做“顶层设计”，更应“脚踏实地”，为底层百姓发声。“城市病”的治理，易疏不易堵。大城市是资源节约、效率提升、自由与梦想充分施展的地方，不能以与集聚效应相伴共生的“城市病”为由，人为限制城市规模。过分强调城市失业率、忽视乡村隐性失业的现实，使国家城市政策带有强烈的“傲慢与偏见”。市场失灵造成的“城市病”，使最优的经济效益很难达到，但并不意味着大城市比小城镇和农村的效率更低。在多数城市尚处于集聚阶段，政府出于区域均衡发展的乌托邦梦想，盲目出台政策限制人口向大城市流动，吸引人才、资金和企业落户缺乏集聚效应的小城镇，将会导致更大的经济损失、资源浪费和生态灾难。决策部门要科学评估城镇化带来的负面效应，没有任何证据表明“城市病”会导致城市衰退，但因为疏解人口而使城市竞争力下降的例子却枚不胜举。人们不顾生活成本高企而纷纷涌入大城市，是因为可以获得期望较高的净工资。充满活力、多样化和用途集中的大城市，孕育着自我更新的种子，有足够的力量解决自身发展问题。国家把巨额财政资金投入大城市，却指望人际关系复杂、没有经济效益和就业机会的小城镇来承载新型城镇化任务，是不切实际的妄想。因此，大城市率先发展、小城镇适度培育，可满足经济建设和生活美好的双重愿望。政府要通过科学规划和精细管理来提高资源利用效率，增强城市综合承载能力，使城市成为健康、绿色、富裕、宜居的地方。也只有多数人进入城市，尤其是大城市，致力于终止仅够糊口的小农经济，才能防止贫困的继承，乡村才能休养生息，生态文明才能传承，才能天更蓝、水更清，人与自然更和谐。

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10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.12.020

F291.1

A

］1004-0544（2017）12-0118-06

国家社会科学基金项目（14BJL124）；陕西省社会科学重点基金项目（2016D002）；陕西省教育厅基金项目（16JZ064）。

段禄峰（1974－），男，山东枣庄人，管理学博士，西安邮电大学产业经济研究所副教授；魏明（1971－），女，陕西西安人，管理学博士，西安邮电大学产业经济研究所教授。

责任编辑 李利克