农村普惠金融的四川调研

赵明元

城乡统筹发展、“三产”融合、农村基础设施建设和农村脱贫等均离不开农村普惠金融支持，然而农村普惠金融发展一直是我国金融发展中的薄弱环节。依据国务院的《推进普惠金融发展规划（2016～2020年）》（以下简称“国家规划”），到2020年最终目标是实现与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系，并将目标具体化为三项，即金融服务覆盖率、可得性和满意度。那么，作为梦想打造西部金融中心的四川省，其农村普惠金融发展情况如何呢？2017年7月至8月期间，我课题组实地调研了四川农村普惠金融发展情况，并根据2016年四川GDP发展水平，选择了发展最好的成都、居中的南充和广元、居后的阿坝，每个州市再选择4个建制村进行实地调研，努力揭示农村普惠金融发展的现状、农村普惠金融有哪些好的经验值得总结、实践中农村普惠金融发展的难点，以此为农村普惠金融研究者和实践者提供借鉴。

农村普惠金融发展的现状

2016年末，四川有银行金融机构234家，网点数14183个，涉农贷款、小微企业贷款余额分别为1.53万亿元、1.2万亿元，同比分别增加10%、19%，在具备条件的建制村均实现了基础金融服务全覆盖；有保险法人机构3家、省级分公司87家，网点数4948家，对98%的县（区）实现农险服务机构覆盖。至2017年6月末，最大农村普惠金融服务机构是四川省农村信用社联合社，在全省164个行政县（市或区，不含成都地区）、4167个乡（镇）建立物理网点5086个，在37556个建制村安装电话支付终端39918台、金融POS机50393台、自助银行设备13343臺（占全省同业机具台数25%），累计发放借记卡6488万张、贷记卡2.9万张，累计开通移动终端的人数为475万人，发放涉农贷款余额4422亿元（占其全部贷款的87.77%），农户贷款余额216万笔、2736亿元，农户笔均贷款余额12.67万元。

四川开展农村普惠金融的主要做法

通过调研发现，四川农村普惠金融做法是市场主导，政府引导和监管，供给方的金融机构和需求方的普惠金融目标群体各自发挥作用，三者协同参与普惠金融发展。

政府方

构建普惠金融目标引导机制——解决金融机构开展普惠金融的动力和方向问题。坚持把农村普惠金融发展作为一项全局性重大工作，精心谋划部署，明确了目标方向、实现方法和政策举措。由于农村经济发展环境不完善，农村普惠金融供给与需求一直存在市场失灵的局面，因此，政府通过制度顶层设计，构建普惠金融持续发展的要素，激励金融机构充分发挥各方个体的优势，投身普惠金融建设。

发展目标：在已有的“国家规划”和《G20数字普惠金融高级原则》的基础上，四川结合自身实际制定了《四川省推进普惠金融发展规划（2016～2020年）》，明确了至2020年末，普惠金融服务的覆盖率是在全省银行金融机构空白乡镇新设简易网点130个，在乡镇和建制村的保险服务覆盖率分别为99.9%和95%；金融服务可得性是努力实现涉农信贷投放持续增长，对小微企业、初始创业者和农村贫困人口等特殊群体提供金融支持，农业保险参保农户覆盖率提升至95%以上；金融服务满意度是小微企业和农户信用档案建档率分别达到80%和50%，提升他们的贷款申贷获得率，明显降低金融服务投诉率。

方法途径：充分拓展银行、保险和证券投资机构的作用，对农村普惠金融服务进行业务和机构投入的组织给予物资或精神奖励，并实现差别化监管；推广金融知识宣传教育，提升金融消费者保护力度，培养公众金融风险意识。

政策举措：建立现代金融业领导小组，强化金融管理部门与金融机构对接，推进农村普惠金融建设；设立支农支小贷款奖补、新增客户首贷奖补、贷款增量奖补、金融专项债券奖补、精准扶贫贷款奖补和普惠金融发展专项资金等财政政策，完全兑现国家支持农村金融发展有关税收政策；建立农村普惠金融典型示范区，如在仪陇县设立数字普惠金融最佳实践区，推动农村普惠金融向更高层次发展。

完善金融供给体系建设——解决农村金融普惠金融供给不足局面。在中国人民银行、银监会关于鼓励在农村地区设立金融机构和资本准入的相关措施基础上，四川省政府牵头构建“政府+金融机构+农户（小微企业）+社会”的普惠金融网络，将技术、人员、资源和机构连接起来。鼓励地方法人金融机构或符合准入条件的民间资本依法发起设立或参与发起设立服务“三农”的村镇银行、民营银行和金融租赁公司，鼓励外资金融机构在川设立分支机构、后台服务中心，提升金融资源的配置能力和水平。

在金融机构供给体系建设中，既包括传统金融机构的扩展、延伸，又包括新建互联网金融公司、大数据公司和国内金融研究学术机构。例如，在成都市实施全国首个农村金融服务综合改革试点，于2017年6月末开通了“普惠金融、产权交易、信用体系、资金汇聚、现代服务、财金政策”联为一体的“政保银企”金融综合服务平台——“农贷通”平台，农村金融服务供给侧改革取得显著成效；又如，旺苍县信用联社主动承担社会责任，在2012～2017年，恢复了9个金融服务网点空白乡镇（该县有10个网点空白乡镇），提升了群众满意度。

健全融资分险机制和补偿机制——解决资金从哪里来、怎么用的问题。随着四川农村金融机构物理网点和移动终端的增加，存取款、汇款等基础性的金融服务已基本解决，但农村小微企业、农户始终觉得贷款难，究其原因，主要是农村借款人风险较高，又缺乏抵押、质押物或第三方担保，所以按过去的信贷评审条件，很难获得贷款。

为了改变这种局面，首先，政府认可农业设备和农业设施抵押贷款，以及农作物、农产品等农村动产抵（质）押贷款具有合法性，按照国家要求，积极申请开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点、农民住房财产权抵押试点，拓展了贷款风险分担机制。其次，建立和完善农村产权交易市场，将农村集体资产股权、农业设施使用权、林地使用权、林木使用权、承包土地的经营权等多项权力纳入交易范围，为农户转让权力或金融机构处置不良资产提供了交易场所，盘活了资产或收益权。其次，尝试构建共享的小微企业、农户信用档案数据库平台，完善信用信息体系，推进城市、农村便民金融基础设施建设，推广省信用联社的日常对农户进行信用评级，提前进行预授信用额度，有贷款需要时实行免评估、可循环小额信用贷款的做法，同时由四川省政府、农业发展银行和国开行向市场化运作的省级投融资主体投入项目资本金，用于支持贫困地区的基础设施建设。最后，组建“三支”基金创新财政资金支持普惠金融发展方式。省财政出资成立产业引导基金，引导企业将资金、信贷投向农业产业。以建制村为单位创立贫困村产业扶持基金，支持村集体经济组织或贫困户发展农林牧业、农村电商等产业。目前，有11501个贫困村全部设立了产业扶持基金。部分地方财政设立“扶贫小额信贷风险补偿基金”，财政对向建档立卡贫困户提供的不超过5万元、低于3年期的贷款给予100%贴息。

金融机构方

提升将普惠金融想法推向市场的能力——解决金融机构推动普惠金融服务人员、网点、资金、工具和文化有效协同的问题。在金融机构竞争不激烈时，需要适当能力来进行有效竞争；而当周围环境发生变化时，同样需要构建动态能力来进行有效竞争。在提供普惠金融服务时，最大的挑战不是找出新想法，而是在于面对技术、市场潮流和监管政策的变化，如何将想法真正付诸实践。将普惠金融创意变成真正的能力说起来简单，但实践起来并非易事，尤其是人工智能时代来临，银行的普惠金融服务产品、客户、风险管理、渠道和经营管控都将面临重塑。

在普惠金融服务的前端，金融机构注重提升客户需求洞察能力。服务对象不同，需求一定会有差异。例如，要区分小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人，识别他们各自有什么需求，提升差异化服务能力。对于认识汉字很少的少数民族，发现他们有什么不同体验的要求，应该如何满足？例如，阿坝州信用社为方便藏族同胞取款，将ATM机的运用语言配置为藏语和汉语均可用，同时针对该州和成都之间人员流动频繁，异地取款手续费对持卡人来说是不小的负担，为了降低交易成本，防止存款外流，经银联同意，发行了藏羌卡，该卡在全国存取款均不收手续费，方便了群众存取款的需要。为了完成精准扶贫任务，各地探索“人行扶贫再贷款+经营权抵押+金融机构扶贫小额贷款”的运作机制，即首先由人民银行以金融机构再贷款利率向发放扶贫小额贷款的金融机构进行再贷款，金融機构以4.35%的年利率向贫困户发放贷款，让贫困户享受了金融发展的成果。如在九寨沟县罗依乡，有一个由四川川玖集团创建的生态休闲产业园区，该集团由2017年的“四川省返乡创业明星”李长江创办，因其带动附近1000个农民务工，带动贫困户增收成绩显著，人行协同信用社将其按市场利率贷的1600万元借款置换成“扶贫再贷款”，每年的利息由过去的150万元降至75万元，节省利率开支75万元，既带活了当地产业，又带活了就业，增加了农户的收入。

在金融服务中端，构建贷款授信、交易处理和金融分析的自动化处理能力。例如，四川省信用社，为建档立卡贫困户改变了一般农户的授信评级制度。以前一般农户是从6个方面评级，而对贫困户只从4个方面进行评价：（1）诚信度评价（50分）。爱党爱国，遵纪守法；服从社区管理，参与公益事业建设；无黄、毒、赌等不良嗜好；尊老爱幼，邻里关系和睦；说话算数，讲诚信，无不良信用记录。每项10分。（2）家庭劳动力占比（20分）。指家庭劳动力占家庭人口的比率。占比大于50%评为A、赋值20分；30%～50%评为B、赋值15～20分；低于30%评为C、赋值15分以下。（3）家庭劳动技能（20分）。指家庭劳动力中掌握传统生产以外的特殊劳动技能（即会手艺的家庭劳动力），如木匠、石匠、养鱼、养蜂、驾驶等。掌握3门以上评为A、赋值20分；掌握2门评为B、赋值15～20分；掌握1门评为C、赋值15分以下。（4）上年度人均纯收入（10分）。上年度人均纯收入2500元以上评为A、赋值10分；2000～2500元评为B、赋值6～10分；低于2000元评为C、赋值6分以下。然后根据总得分高低将贫困户信用等级评定分为优秀（80分以上）、较好（65～79分）、一般（55～64分）三个档次，分别给予不同级别的授信，淡化了以往主要依赖资产决定授信的困局，缓解了贫困人群贷款难的问题。

在金融服务后端，培育风险防控、识别欺诈和最优决策智能化处理能力，例如，部分金融机构正在探索基于大数据基础，引入神经网络等人工智能算法，将人行征信系统、二代身份证、住房情况等传统数据，与客户交易信息、行为信息、社交信息等新型数据相结合，进行申贷人的信用评级；将客户的大数据与生物技术相结合，采用人脸识别、指纹识别和声音识别等技术，更精准地识别客户身份、开展反欺诈工作。

创新金融产品（服务）——解决普惠金融服务载体和渠道问题。面对新媒体、互联网和人工智能应用，四川金融机构提供以下主要普惠金融服务产品：（1）存款类产品，如定期储蓄存款、活期储蓄存款、定存保等。（2）贷款类产品，如农户小额信用贷款、生源地信用助学贷款、“安居乐”农户建房贷款、灾后重建家园贷款、个人综合消费贷款、住房贷款、汽车贷款等。（3）支付类产品，如金融社保卡等银行卡，汇兑结算服务，助农取款服务。（4）理财类产品，如自主发行理财产品和代理理财。（5）代理产品，如代卖保险、代理收费等。（6）涉农保险产品，如汉源花椒价格指数保险等。这些产品的提供，基本解决了群众生产、生活和投资的问题。

从服务渠道看，除传统的营业网点柜台服务模式外，新型的普惠金融服务渠道主要有：（1）以网上银行、手机银行、直销银行等形式创建开放式的网络服务平台，向各类客户提供服务。（2）构建“金融机构+电商”的交易平台，如信用社的“惠生活”O2O电商平台、农行的“e商管家”，方便了农产品进城、工业品和生产资料及消费品下乡。（3）利用金融机构信誉优势、了解供需双方的信息优势，构建互联网交易银行平台，做信息中介，提供资金结算、投融资中介等服务，如招行的“小企业E家”。（4）在乡村，主要由农信社牵头建立农村金融综合服务站，为基础群众解决存款、取款、汇款、代理缴费、信用信息收集、网上订购、金融知识教育和人民币反假宣传等需要。

普惠金融服务目标群体方

注重乡土资源与普惠金融发展相结合——解决持续增收问题。基层银行和基层党组织联手，共同推动“金融机构+合作社+农户+基地+N”的农村发展模式，开发具有差异化特色的乡土资源，发展川茶、川菜等种植业，新型养殖生态链、旅游业、物流业等新产业、新业态。

强化农业大户、龙头企业带动作用，通过市场化运作、专业化管理、合作化经营、科技化支撑的“四化融合”，联结农户进行农业产业链延伸，增加产品附加值，2016年末累计培育规模以上龙头企业8703户，带动了大量农户增收致富。如四川省委书记王东明同志联系的贫困村——仪陇县新政镇安溪潮村，全村共有256户、756人，其中贫困户50户，除4户贫困户因生病等身体不适原因没有获得小额扶贫信贷外，其余46户均获得5万元小额信贷支持，同时，政府通过财政产业基金支持，该村吸收46户贫困户和部分村民入股建立了一个蛋鸡养殖厂，发展了柑橘种植、稻田养鱼等产业，村民们寻找到了脱贫致富的门路，乡村面貌发生了巨大改变。

农村普惠金融发展的难点

在调研过程中我们发现，四川各金融机构对农村普惠金融发展做了很多投入，在支付、借贷、账户管理、保险与客户资产管理等方面取得了很多突破，但各地发展水平不平衡，差异较大，被访谈的政府领导、银行家、普通员工和农民等普遍反映普惠金融工作还有很多需要攻克的难点。

政府对农村普惠金融基础设施投入偏少

信用体系建设投入偏少。要根本解决普惠金融服务群体贷款难问题，精准识别申贷人的信用信息是前提和基础。这关键是要建立“政府牵头、人行主导、政府各部门及涉农金融机构参与”的可以互联共享的农村信用信息系统平台和农村征信系统平台，让“户有卡、村有册、银行有库”，并对信息数据库进行动态管理、定期更新，充分利用社会声誉压力替代抵押担保，让有融资需求的人群可以凭积累的信用获得贷款。可是，由于政府投入不足，目前农村信用信息系统平台由各家金融机构自建，数据不能共享，有时由于资金和能力限制，部分地区出现日常服务金融机构贷款和其他服务不足，即使有金融机构想弥补空缺，但考虑到新建信息数据成本太高，一般不愿介入。

金融教育投入偏少。金融教育可分为两个层次：一个是现代金融知识的普及和教育，主要包括人民币真假、存贷款、支付结算、保险、投资理财、互联网银行和手机银行等知识；另一个是信用价值观的教育，通过培育诚信意识，信用环境就可以得到优化，将吸引更多资金投入农村地区。目前，金融知识教育主要由人行和基层金融机构来抓，没有将其纳入中小学以及村民夜校教育，当然这需要投入资源，投入不足的结果是，金融知识和诚信理念传播受限，信用文化理念不强，新技术推广困难，限制了受教育程度较低的农民利用金融为生产生活服务的工具便利。

财政资金投入偏少。当前，普惠金融主要由地方政府主导。政府做普惠金融也有成本，越是贫困的地方，用于普惠金融发展的资金越少，尤其是当中央财政投入要求地方财政配套投入時，贫困地区政府财政很难拿出钱来进行配套投入，限制或无法推动普惠金融平台建设、普惠金融宣传、项目奖补等政策落到实处。建议中央财政在出台普惠金融资金扶持政策时，对贫困县作为单项考虑，不要求配套投入，以便于政策实事求是地落实。

关联农村普惠金融发展的各参与方合作网络不完善

法制环境不配套。对于债权债务标的金额明确，借款人和贷款人权责清楚的借款合同，如果借款人失信，贷款人将其起诉到法院，从诉讼起到审判结案，时间一般要等待一年以上，周期过长，耽误了贷款人对失信人采取其他补救措施收回贷款。此外，借款案件执行难、追债难一直是困扰金融机构的难题。

相关普惠金融的技术、市场、监管政策、经济、政治经常不配套。农村普惠金融项目要实现可持续发展，除取决于金融供需双方的努力外，还取决于很多互补的关键要素。解决互补要素，需要相关各方群策群力，才能将项目真正落到实处。比如在农村建一个综合金融服务站，这涉及征地（建设用地，还是农业用地的问题）、电力供给、环保评价、通讯、道路通行和防盗防抢安全等问题，由于过去在乡村缺乏规划，且与目前的规定有很多冲突的地方，没有这些部门以及基层党组织和村委会的支持，有利于群众的事情很难实施。

金融监管政策和农村普惠金融发展不配套。首先，农村普惠金融发展是一个持续提升的过程，支持农村地区发展，就需要资金投入，然而农村经济除了市场风险外，还有一个自然灾害风险，这必然需要保险介入。经济发展了，部分农民和小微企业除了追加生产投资资金外，必然有剩余资金需要寻找投资渠道，因此就需要投资理财产品供给。可是，在发展普惠金融过程中，部分管理者只谈金融普惠中的银行作用，很少提及保险和投资机构。要真正搞好农村普惠，需要“银行+保险+投资”三位一体的并行推进。其次，由于涉农的农村金融机构有其业务特殊性，监管部门应区分机构大小、业务种类特征，制定有差别的涉农机构监管指标和考核指标，给予优惠的区别对待政策，才能激励机构从事农村普惠。最后，对于监管部门能力不足或无力介入的机构，让其实施自我监管，用依靠企业自身信息披露代替政府部门监管。

农村普惠金融贷款利率比较“贵”

农村地区由于金融机构少和金融基础设施缺乏，据我们调查，来自不发达的建制村的30个借款人，报告其年贷款利率在10%～18%之间，与成都的几家金融机构在城区发放的抵押消费贷款利率为7%～8%比较，显得偏高，与普惠金融的“惠”有矛盾的地方，借款人期盼能降低借款利率。当然，被调研金融机构认为，农村贷款单笔金额普遍较小、风险高，贷款方人力成本和三项费用较高，为了弥补成本和风险，所以利率普遍比城市高，但是随着农村普惠金融基础设施的完善，数字普惠金融技术的广泛运用，贷款利率有下降的空间。

（本文获国家自然科学基金资助

﹝71663063﹞）

（作者单位：云南师范大学泛亚商学院）