探索机关事业单位养老保险改革中的难点问题

董艳

摘要：文章围绕机关事业单位养老保险的改革的难点问题进行分析和探索，并围绕这些问题，提出了今后的相关完善策略。

关键词：机关事业单位；养老保险；改革；难点；策略

我国社会保障制度的加快改革研究和完善是政府全面建设小康社会的重要使命，建设社会保障体系不仅关系到人的生存和发展，而且也与我国社会稳定与经济发展密切相关。而机关事业单位养老保险改革是我国社会保障制度改革的一项重要内容。国务院所发布的《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称《决定》）将机关事业单位养老保险改革的序幕拉开，这次改革是对全国的养老保险体系建设的一次统筹，是全国范围内养老保险制度并轨正式起步显著标志，其核心就是让机关事业单位人员与企业职工适用相同的养老保险制度，这预示着养老金“双轨制”的终结，社会公平和人员合理流动得到促进，人力资源的优势得到激发，这对收入分配制度的改革有利，也提前准备好解决未来社会人口老龄化问题。但在这一改革进程中，應对其中面临的难点问题有足够的认识。

一、机关事业单位养老保险改革中面临的难点问题

目前，虽然机关事业单位养老保险改革试点推进工作中，也取得了不少成就，但不可忽视的是，其因此所暴露出的一些难点问题。

1. 缺乏统一的统筹对象和保险范围。分类改革尚未在改革进程中完全到位，多头管理现象在不少机关事业单位司空见惯，而混编、借编、超编、机动编制、储备编制、外聘人员等现象也普遍存在于一些单位，这些就造成一些人员登记参保缴费不那么顺利。在一些地区，有部分公益二类事业单位并不采用编制管理，其对自己员工的招录、工资福利待遇和实行的管理制度由单位自行决定，这些单位与事业单位看起来类似，但其编制数无需编办核定，需要进一步明确这些单位相关的参保事项。

2. 潜行存在的个人账户空账运行问题。这必然造成巨大的转归成本。当前，中国无可避免地走进深度老龄化社会。相关统计资料报告，在目前，同样是抚养比，企业为3：1的比例，而机关事业单位则为2.5∶1。由于现付制在机关事业单位的实施，个人账户“空账”问题的出现就在所难免。这样就是向后代转嫁了养老金的支付风险，而养老金支付的隐形风险也因此产生。在我国人口红利辉煌不在和新增劳动力日益减少以及退休人员不断递增的新形势下，就更凸显出个人账户“空账”问题的严峻性。本次改革的目的，就是要将个人账户不断充实，以基金积累制将“空账”消除。然而，相关部门是这样预测，一次支付转轨成本就需要大约9.1 万亿元，这与我国一年的财政收入总额基本相当，这一填补转轨成本如何去弥补，确实是当前必须去面对的一个很现实的问题。

3. 待遇下降与福利刚性存在冲突。在过去很长的时间内，由于所运行的养老保险双轨制，导致机关事业单位退休金比企业退休金普遍要高的格局，而现行机关事业单位养老保险改革，就是要实现事业单位养老保险从单位保障向社会保障转变，分别按照工资的 8%和 4%由个人每月缴纳基本养老保险费和职业年金，由此个人缴费大约要占到月工资 12%左右，机关事业单位人员的待遇势必会因此而降低，也必然影响到其退休后的待遇也会受到影响。但福利却是以刚性形式存在，机关事业单位福利原本就比较高，现行改革的推进，反而降低了待遇，内心难免要有抵触心理。面对日益增加的消费需求和上涨的物价水平等现实问题，员工的工作积极性未免会受到挫伤，工作效率必然也受到影响。

4. 基金的保值增值难题。把基金存入银行或者购买国债属于社保基金最常用的保值增值手段，但收益并不佳。而我国证券和股票市场体制和监管也都缺乏成熟度；存款和国债利率始终要比通货膨胀率低，就实际来看，社保基金始终处在长期贬值状态。由此，机关事业单位养老保险基金也与原有的社保基金一样，必须面对保值增值的一大难题。

5. 养老保险转移接续困难。当机关事业单位与企业发生人员的互相流动，人员的养老保险的转移以及接续均有很大困难。机关事业单位职工养老保险要向企业职工或城乡居民基本养老保险转移，倘若所转入单位无补充账户，就必须将职业年金账户在原单位封存，万一转入者面临退休，就无法去对原单位的职业年金账户进行处理；倘若较大年龄员工从企业转到机关事业单位，由于其职业年金缴费年限比较短，自然退休时可能降低起养老金。并且机关公务员和全额事业编制人员的职业年金账户所实施的是记账式管理，如何才能做实账户则是其转移时必须面临的难题。

二、机关事业单位养老保险改革的完善策略

针对上述难点问题的分析，建议今后采取如下机关事业单位养老保险改革的策略进行完善。

1. 坚持公平、公开、公正、高效的原则。由于机关事业单位养老保险改革与千百万人的生活和工作紧密相联，这就必须将公平正义选择在改革过程中充分体现出来，社会保障的内在目标就是公平正义。这就需要机关事业单位养老保险改革，需要对待每一个员工都体现公平，不能出现类别和歧视性措施。因此必须公平进行资源的合理配置，让所有员工都能退休后享受养老保险，其应获得与生活水平相适应的养老金保障。只有公平正义得到体现，才可让所有相关利益集团的改革能享受到改革与发展的成果。

参保范围要明确界定。首先，要对机关事业单位存在的混岗、借编、超编和混编等问题，用人单位必须依据相关规定进行及时合理的清理与规范，对员工身份进行限时明确界定，要在养老保险制度中纳入类别不同的员工。其次，属于编制外的员工必须参加企业员工养老保险，要清理个别混编人员，让养老保险改革事项能全面落实到人。再次，对于改革起始日至正式经办日中间退休的员工，应看成在职员工一样进行参保手续办理，并将相应的养老保险费补缴，要对养老保险的相关待遇事项重新核定。

2. 缴费基数要灵活调整。机关事业单位一些编制不同人员，其有不同的工资总额，这就缴费基数很难确定，针对这个问题，机关事业单位改革后，应参照城乡居民养老保险的模式，如，可对其缴费比例、个人账户规模、 基本养老金的计发办法等进行参考。要灵活调整缴费基数，可把上年度工资收入之中的基本工资、职务津贴、绩效补贴、 年终奖金等，在缴纳养老保险的基数中纳入，在统筹范围内暂时不考虑其他项目。并且为将改革阻力减弱，可在改革初期，考虑先将档案工资作为基本养老保险的缴费基数，必须使规定的缴费基数范围内有保证，当完成改革完成之后对机关事业单位基本养老保险的缴费基数进行进一步规范。

3. 改革形成的成本和财政空账要及时填补。可参照国外 “名义账户制度” 的经验，所谓名义账户制度就是将收现付制度与储蓄制度有机结合，将混合型的特点体现出来， 以“记账式”为这种制度的表现，但非实际意义上存储模式，可发挥这一制度特性，对机关事业单位养老保险改革的压力有效缓解。

4. 尽快完善相关法律法规。机关养老保险改革需要政府提供强有力的依据和政策保障，这就需要对政府机构的相关法律法规和养老保险改革的规定尽快建立和完善，并与养老保险改革政策的政府机构结合。可考虑将机关事业单位养老保险在《社会保障法》范畴尽快纳入进去，对社会各机构部门的养老保险法律进行统一。

5. 完善职业年金制度及辅助养老保险制度。交纳职业年金主要应以单位缴费为主，员工个人缴费为辅。养老保险要自愿存储，以商业保险为常见形式。我国商业保险在目前存在相当大的发展空间，目前我国商业保险普及率相当低，就人均持有人寿保单数量比较，日本人为7 张，而我国仅0.2 张。由此可见，国家应从支持商业保险的发展出发，出台政策，对机关事业单位人员鼓励并支持其购买商业保险，促进养老金水平的提高。

6. 提高养老保险的统筹水平。我国机关事业单位养老保险项目比较单一且统筹层次比较低。其重要以养老保险地方统筹为主，但各地方制度参差不齐，规模小而分散为地方基金存储的特点。在地方基金的使用上，有的使用率低而财政负担过重；有的使用率高而存在较大的养老负担，这必然造成养老保险基金贬值等风险的存在，使地方管理冲突体现在改革进程中。关于这一问题的解决，国家可将企业改革的办法进行借鉴，进行统筹互济社会化养老保险制度的逐步实现。就试点地区的经验来看，对于经济相对富裕的地方，可进行省级统筹，至于那些财力相对紧张的地区，则可进行县级统筹。

参考文献：

[1]李璐.我国事业单位养老保险制度改革探析[J].经济视角（上旬），2015（02）.

[2]杨燕绥，张弛.养老金并轨促行政体制改革[J].中国行政管理，2015（02）.

（作者单位：湖北省长阳土家族自治县社会保险基金征收稽查局）