用好财税政策 助力东北新一轮振兴发展——以企业为核心做好财税政策“加减”法

杨春梅

(吉林财经大学 税务学院，吉林 长春 130117)

实现东北地区新一轮振兴发展，需要进行全方位多视角的深入研究。这是基于近年来东北地区经济下行态势，以及东北地区经济社会发展进程中亟需破解的问题和困难。东北地区新一轮振兴发展的总开关是全面深化改革，即要清除思想观念滞后、体制机制束缚、发展路径固化、营商环境不优等一系列障碍。

一、财税政策是促进东北地区振兴发展的重要手段

财税政策在经济社会发展中具有重要作用，其特点决定了它是政府可有效作为的重要载体，是促进供给侧结构性改革的内在要求，是推动体制机制改革与创新的必要内容，是作用于企业活力迸发和区域经济协调发展的重要手段。

1.财税政策可以调节经济总量和经济结构，为企业发展营造有利的环境。总量财税政策可以调节供需平衡，促进宏观经济持续稳定增长，为企业发展尤其民营企业发展创造有利的经济大环境，激发其投资动力和信心；结构财税政策可以促进产业结构和消费结构优化，推进工业化、城镇化进程和第三产业发展，为企业的发展壮大提供机遇和拓展空间。

2.财税政策是促进区域内经济协调和可持续发展的重要手段。财税政策作用面广泛，虽作为分配手段，但可渗透到生产、流通、消费等经济运行各环节，对中观区域和产业、微观企业和个人多维度交叉施策形成合力。如区域内产业结构不合理是导致对外部市场变化适应性弱、经济运行波动幅度大，对企业发展和经济运行形成冲击的重要原因。而财税政策在促进区域内产业转型升级，培育经济发展新动能，发展新产业、新业态和新产品，协调区域产业的分工协作，体现区域产业发展特色及优化产业结构等方面具有重要作用。

3.财税政策是深化供给侧结构性改革，精准施力微观企业发展的重要手段。深化供给侧结构性改革，作用端在生产侧和市场侧，着力点是微观企业。财税政策可在营造不同类型企业间公平竞争环境，有效降低企业税费负担，激发企业投资、劳动、技术创新的积极性和企业家精神进而提高企业竞争力等方面发挥重要作用。

4.财政税收是融经济和法律于一体的政策手段，具有综合叠加施力的特点。可直接调节微观经济主体的盈利水平和相互间利益关系，增强调节力度和实效性；以法律作为保障，增强调节过程的规范性和相对稳定性；可灵活调节和精准施策，采取差别政策体现激励与限制，准确贯彻国家调节意图，有效提高调节目标的达成度。

二、围绕市场和企业做好财税政策的“减法”和“加法”

与长三角、珠三角地区相比，东北地区的市场化程度还不高，市场和企业还不是真正的“主角”与“核心”，其结果就是国有企业不活、民营企业不壮。因此，东北地区振兴发展的关键是真正实现让市场做主角，以企业为核心，这也是深化财税政策改革的目标。充分发挥市场机制作用，激发企业活力，重点是培育有利于企业不断发展壮大的政策环境、市场环境、金融环境、创新环境、法治环境等，增强企业发展的信心和内生动力。财税政策在上述环境的营造和优化中均可以发挥直接或间接的作用。供给侧改革亦要求改善和优化财税政策的供给质量，构建全面施策、精准施策、辩证施策的财税政策体系。

(一)财税政策做“减法”

所谓财税政策做“减法”，就是通过财税政策为实体经济和企业减负、减难、减扰，为企业的发展壮大营造环境、排忧解难、激发动力、释放活力。

1.切实减轻企业的税费负担

企业税负问题一直是税制改革中的核心问题。我国正在进行的“营改增”就是减轻企业税负的重头戏，但减税政策效果关键在于落实。企业对减税寄予厚望。但是，来自一些企业，尤其是民营或中小企业的呼声表明减税政策效果没有显现或到位。分析原因，减税措施落地过程中还存在受制于体制机制障碍而被打了折扣的问题。因此，要跟踪调研和评估效应，及时研究解决问题的对策。例如，税收政策在落地执行过程中，尚存在操作规定不够具体和明确的情况。在不违背税收法律精神的前提下，要制定有利于减轻企业税负目标的具体操作对策；关系增值税税负高低的一个关键是进项税额的抵扣，如何在保证企业正常经营前提下，科学合理购进非常重要，税务部门应加强对企业科学安排购进事项的指导，帮助其均衡税负水平等。

收费构成了企业负担的重要成分。据统计，近几年非税收入的增速远高于税收收入的增速。[1]在经济下行压力较大的情况下，企业对缴费负担的感受更加敏感。在清理和规范涉企收费方面，国家虽出台了一系列措施，但实践中有关部门擅自设立收费项目、提高收费标准的现象仍然存在，企业仍面临着相对繁杂的收费项目。清理规范涉企收费，使之保持在合理水平限度内已势在必行。要强化收费的法律约束和制度约束。收费必须具有充分依据，要经过必要的规范程序确定收费项目；收费项目要公开透明，接受社会监督；要建立畅通高效的投诉处理机制，加大对乱收费的处罚力度。

2.保证各项税收激励政策真正落地生效

税收优惠政策体现了国家政策的激励导向，是促进产业转型升级的重要手段。东北地区的产业结构以重工业为主，产业升级的动能是科技创新，市场中的企业是技术和资源组织方式的创新主体。必须以税收政策刺激力补企业创新的短板。虽然目前国家制定的税收政策对企业科技创新的支持力度很大，但从执行结果看尚未做到落地生效。

据对东北三省部分大中型企业税收状况的调查，以装备制造企业为例，激励研发的税收政策在执行中的问题有：大型设备的研发费用加计扣除存在问题；研发成本与生产成本难于区分；研发企业认证以三年时间为限较短，不利于企业创新的延续性等。这说明政策还不够细致和有效，与实际执行要求还有差距，影响了实施效果。

要深入研究税收激励政策落实的主要障碍有哪些，提出具有针对性和操作性的举措。结合实际制定更加合理与宽松的优惠政策适用标准，扩展税收激励的覆盖面，加大激发企业创新动力的分量。地方税务部门一方面应积极为国家相关政策完善提出有价值的操作性建议，另一方面应指导企业真正享有税收激励政策的优惠。

3.着力推进降低企业综合性成本的改革

分析企业的综合成本构成，以制造业企业为例，除了税费成本和劳动力成本外，占大头的还有土地成本、能源成本、融资成本、原材料成本、物流成本、制度性交易成本等等。这些成本有些和国家提供的公共服务和政策、制度密切相关。

有研究指出，中国现阶段经济发展，面临的形势是成本优势在减弱，核心是体制成本重新上升，其原因是制度变迁滞后所造成的。只有深化体制改革方能为降低企业营商成本奠定基础。因此，必须以财政政策保障推进重点领域的改革。如其中的制度交易成本，不仅包括可货币化体现的成本，还包括难以货币化的其他成本。企业营商过程中涉及制度执行流程异常繁复、耗时很长，为此花费的时间成本、精力成本、人力成本等，以及延伸至决策执行滞后造成的损失等，都给企业的经营带来了困扰。需要采取降低制度交易成本的措施，如进一步简政放权、清理规范中介服务、降低融资中间环节费用等。

4.有效治理企业历史包袱和社会负担问题

东北地区经济成分的特点是国有企业占比较高。一些国有企业还背负着历史包袱，以及办学校、医院、物业等社会负担；国有企业现有退休职工较多，取暖费、独生子女补贴等都需要企业支付，负担较重。若不加以有效治理，企业负重前行，难以形成有效竞争力。财政要统筹研究将企业从繁重的办社会和社会保障等政策性负担中解脱出来的措施并保证执行到位，如增加财政公共支出，增加学校、医院等社会服务机构，以补政府缺位来减除企业的社会负担。

(二)财税政策做“加法”

所谓财税政策做“加法”，就是为实体经济的企业增力、增智、增威，为企业的发展壮大增服务、激动力、提实效、扩影响。

1.加大财税政策引导社会资本投资方向的力度

财税政策是促进投资率和调节投资方向的重要手段，其着力点在于调节社会资本的区域和产业流向。现在社会资本不是短缺，反而是相对过剩。但社会资本流向是突出问题，一是很多钱只在金融体系里转圈，即俗话说的“钱生钱”；二是很多钱投向了房地产业，坐等增值，推升房地产业泡沫加剧。这是一种不正常现象。从东北地区社会资本流向看，流向南方较多，使得本地发展缺乏持续性资金注入。

东北振兴发展不仅要留得住当地资本，而且要不断引入外来资本，并着力引导社会资本投向实体经济。要撬动和引导社会资本，就要加大经济杠杆的作用，即用政府的“小投入”引导社会资本的“大投入”。运用财政资金“四两拨千斤”，引导区域内的社会资本流向实体经济，流向新产业、新业态和第三产业，为东北地区着力培育能够撑起一片天的新兴产业，促进产业结构优化。如制定政策支持天使投资引导基金，助力企业创新创业；通过政府和社会资本合作(PPP)等模式吸引社会资本；以财政补贴、财政贴息等手段为企业融资解难助力；运用政府采购为企业创立品牌开拓市场助威等。当然，要不断改进具体的运行机制。如在政府采购招标中，无论采用何种评价方法，都要科学确定各主要因素的权重，采取多重激励手段促进企业降低成本和提高供给质量。要完善担保体系建设，充分发挥政策性担保公司功能，落实各项扶持政策；对企业转型升级、技术改造、科技创新、并购重组、获得专利、上市融资等给予贷款贴息、无偿补助、事后奖补等专项支持。

2.以财税政策推进国企混合所有制改革

东北地区国有经济比重偏大，这是东北地区经济发展的重要基础和主体力量。如何增强国有企业的活力和竞争力，提高其经济效率，是东北地区深化国企改革的核心所在。已有的实证研究结果表明，国有企业引入多种经济成分的混合所有制改革，可以改变产权结构，构建市场化经营机制，改善企业内部治理，带来国有企业活力的显著提高。[2]

政府要做好顶层设计，制定包括财税政策在内的复合性激励政策体系，助力国有企业的混合所有制改革。在市场经济条件下，不同资本间的联合、重组、融合和流动是企业发展壮大的重要途径。市场经济越发达，不同资本间的交叉持股、相互融合就会越频繁。因此，要积极研究混合所有制改革中涉及的财政税收政策，科学运用财政补贴、减免费用、税收减免、降低土地出让金等措施，发挥为混改企业减负、引导、激励、支持、服务等作用。

要建立科学的监管模式。实施国企分类管理，合理界分政府在不同性质企业中的角色定位；构建清晰的国有资本投资运营模式，改变国有企业资产监管方式，建立以“管资本为主”的国有资产管理体制，提高国有资产配置效率。

3.增强促进企业科技创新财税政策的落实力度

科技创新事关东北地区经济发展和工业化进程能否换上新引擎，走出新路子。东北地区经济发展的一个重要制约是创新能力欠缺。东北三省支撑效益的产业基本都是老工业、重工业、原材料。从全国各地区的对比看，东北地区在高新技术产业没有找到更多的用武之地，在高端市场没有切到更大的蛋糕，导致东北企业核心竞争力不强，结构和质量不优。[3]主要原因在于，一是科技成果的当地转化率还比较低。东北地区高校和科研机构众多，科技成果丰硕，创新资源毫不逊色，但科研实力尚未在本地得到充分释放。据统计，东北地区有70%～80%的科研成果没有在本地转化。部分科技成果即使在当地转化，但进程慢、效率低。二是企业尚未成为真正的科技创新主体。东北地区大型国企多，对技术进步的反应没有南方中小规模企业敏感，对新技术的需求也不十分迫切。

必须以财税政策激活企业创新内生动力，支持企业成为技术创新的主体，依靠不断创新支撑企业效益的提高。国企要成为科技创新的生力军。国务院《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略 加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》中提出，“支持东北地区开展‘中国制造2025’试点，提高智能制造、绿色制造、精益制造和服务型制造能力，鼓励国家重点工程优先采用国产装备，在实施‘中国制造2025’中重塑东北装备竞争力”，这为东北地区装备制造业实现转型升级提供了机遇。

东北地区要充分利用这个契机，积极为作为基础性、战略性产业的装备制造业培育发展新动能。一方面采取措施促进现有激励科技创新和技术进步的优惠税收政策落地，并进一步加大优惠范围及力度，如研发成果自获利年度起五年内免征企业所得税；另一方面要广泛培育和扶持科技型企业的发展，并加大激励科技成果本地转化率提高的力度和效果。

4.构建留得住和用得好人才的机制和环境

留住人才和吸引、培养高水平人才对东北地区的振兴发展至关重要。人才流失和缺少优质团队已成为掣肘东北地区发展的主要因素。毋庸置疑，东北地区在高等教育和人才培养方面是有优势的，但本地区人才增速减缓、存量分布不合理等问题比较突出。本地区培养的人才净流出，现有人才又大多积聚在机关、高校、科研院所和国有企业。如何将潜在的人才优势转化为可有效利用的人力资源非常重要。要运用政策一方面留住增量人才，另一方面释放存量人才到经济主战场，使其成为创新创业的生力军。

进一步完善人才引培机制。按照稀缺人才、核心人才、梯队人才等层级和类别制定细化的激励政策和待遇条件。如企业家和科技人才既是稀缺性人才，也是具有引领力、凝聚力和向心力的核心人才，必须作为引培重点。在税收政策上，对高新技术企业研发人员实行股权激励的，暂免征个人所得税；未实行股权激励的，提高个人所得税税前扣除标准。切实提高对企业家、科技创新研发人才等的福利待遇，解除其后顾之忧。同时，构建有利于发挥其作用的工作条件和交流平台，激发他们的进取精神和创造力。

5.提高财政公共服务的增量和质量

优化东北地区的营商环境是财税政策的着力点和加力点。以服务代管理是现代政府的发展方向，东北地区尤其要加快服务型法治型政府建设进程，实施去政府越位与补政府缺位并举，切实做到政府公共服务清单持续做加法。

第一，不断完善企业生产经营的外部环境条件，补齐基础设施短板，为降低企业生产经营成本奠定基础。随着投资结构的调整，房地产投资增速将会有比较明显的回落，但基础设施投资仍可保持较高速增长。财税政策通过扩大投资，积极推广政府和社会资本合作(PPP)模式，吸引民营经济参与城市公用事业和基础设施建设，可实现提高社会资本利用率、促进民营经济发展和缓解财政压力的多重效果。

第二，提升为企业纳税服务的力度和效率。提高纳税服务质量可有效降低企业纳税成本。通过对东北地区一些大中型企业的调研，我们发现税务机关的纳税服务还处于浅层次、表面化阶段。要切实提高纳税服务满意度，征税机关必须转变工作思维，实现纳税管理向纳税服务转变。要加强税务机关之间协作，为企业提供深层次、智能化、个性化的服务，提高纳税服务实效性。另外，为适应企业国际化发展需求，需加强对企业走出去涉税问题，如国际重复征税、不公平待遇、税收争议等方面的纳税服务辅导和培训，增强其抵御海外税收风险的意识和能力。

第三，大力支持服务型政府改革项目的实施。一是政府部门制定和落实政策要真正树立起市场观念和服务企业意识；二是提高国家政策落实的及时、准确和有效性，尤其在结合东北实际创新性贯彻执行方面下功夫；三是增强执政部门的“契约”精神和守信践诺意识，提高政策或规则执行的规范性和实效性；四是健全和实施施政服务绩效考核机制。

第四，财政支持构建和完善以企业为核心的综合性公共服务平台。做到为企业发展提供全方位、全过程、多维度的服务。利用东北地区高等教育优势，建立专业性创新创业培训机构；增加政府投入，加大企业家培养培训力度，提升企业家素质；构建企业家之间经验示范、信息交流、资源合作共享平台；发展面向中小企业科技创新的平台化综合服务等等。

[1]特别报道：制造业税费负担调查[J].财经，2017-01-23.

[2]程子芮.国企混合所有制改革与企业活力提升策略分析[J].现代经济信息,2016,(22).

[3]毕玉才.国企要自觉担起创新使命[N].光明日报，2017-03-09