组织认同视角下乡镇政府公务员绩效管理困境研究

程彦华

组织认同视角下乡镇政府公务员绩效管理困境研究

程彦华

目前我国乡镇政府公务员结构老化、服务意识淡薄、办事效率低下等问题突出，折射出绩效管理方面存在不足，运用组织认同理论展开乡镇政府公务员绩效管理问题研究具有较强的现实意义。首先，分析得出我国乡镇政府绩效管理面临的困境；其次，在组织认同视角下分析原因所在；同时借鉴美国联邦政府公务员绩效管理实践，具体提出完善我国乡镇政府绩效管理的实现路径。

乡镇政府；公务员；绩效管理；组织认同

党和政府多次在中央文件中强调提高政府绩效、加强公务员建设等问题。十八届三中全会要求将严格绩效管理作为转变政府职能、创新行政管理方式的重要改革举措。习近平总书记也曾特别指出加强对公务员尤其基层公务员的持续激励，以此调动公务员主动性、积极性。乡镇级政府是我国政权体制最低一级，处理广大群众最纷繁复杂的社会事务。城镇化进程的加快及其产生的多元化公共服务需求，使乡镇政府及其工作人员面临更严峻的挑战，提高公务员行政绩效的任务愈加紧迫，加强对乡镇政府公务员绩效管理的研究也势在必行。

一、研究概述

（一）政府绩效管理研究概述

对绩效管理的研究最初是企业管理中，20世纪40年代后逐渐在政府等公共领域展开，代表人物有克拉伦斯·里德利和赫伯特·西蒙。在绩效管理价值取向上，从最初关注效率到重视质量，再到以公众满意度为主要价值导向。欧文·E·休斯等人认为在追求“3E”目标的基础上，还应考虑公共产品和公共服务质量的改善以及顾客满意度的提高。在绩效管理研究工具上，一些私营部门的绩效管理手段和技术如德鲁克的目标管理理论、费根堡姆的全面质量管理理论等被应用于政府绩效管理中。

（二）组织认同理论研究概述

组织认同作为组织行为学研究中的一个重要变量，在加强员工对组织的认同及行为支持等方面具有重要作用。关于组织认同的影响因素，学者们的研究成果大体分为个体、组织、环境三个层面。就个体层面，李总演认为年龄、性别、学历、工作年限、组织内职位等影响组织认同。就组织层面，艾佛斯和麦尔研究发现组织独特性、组织声誉、组织形成因素、圈外人显著性等四个方面能够对组织认同产生显著影响。就环境层面而言，麦尔和艾佛斯认为组织间的竞争性和差异性会影响成员对组织的认同感。

关于组织认同对组织及其他方面产生的影响，泰弗尔和特纳认为，当组织成员对组织较为认同时，成员更倾向于和组织联系紧密，更愿意与同事合作并帮助组织成员。切尼认为，组织认同会影响组织成员的工作态度、工作表现以及组织目标实现状况等。

（三）研究现状的简要评价

虽然西方国家绩效管理理论较为成熟，但在公务员绩效管理方面研究不够深入。我国对政府公务员尤其是乡镇政府公务员绩效管理研究同样缺乏深入探讨。组织认同理念对于调动员工积极性、改善组织绩效具有较大帮助，然而纵观国内外研究成果发现，学者对组织认同的关切领域集中在企业、高校等组织，针对公共组织尤其是基层政府绩效管理的研究较为贫乏。因此，本文将基于组织认同理念展开对乡镇政府绩效管理困境的探讨。

二、乡镇政府公务员绩效管理困境及原因分析

（一）乡镇政府绩效管理困境

1.绩效管理理念缺乏

我国在绩效管理方面的理论研究和实践应用都处于起步阶段，尤其是有关乡镇公务员绩效问题的研究成果更是匮乏。我国乡镇政府及其他层级政府的通病均是习惯于自上而下、层层控制的官僚做派，绩效目标意识、授权意识、上下级互动沟通意识比较缺乏，导致公务员在日常工作中主动性、积极性不足。

2.考评主体单一

乡镇政府公务员考核主要由上级单位或上级领导主抓，缺乏同事和群众的意见反馈，考核具有片面性。乡镇政府公务员考核机构在考核过程中基本采用“个人撰写总结报告—机关负责人评鉴—单位确定等级”的程序。对于乡镇政府来说，拘囿于行政组织内部的封闭式考核程序，忽略了乡镇政府公务员的工作实际，不将群众评议纳入考核机制必要一环显然有欠妥当，考核的形式化导致管理的低效化。同时，公务员考核时同事间的评鉴也是不可缺少的，高效的机关工作是各部门、各层级协调合作的成果，理应考察同事的评价。而乡镇政府公务员绩效考核的实践中，同事的意见很少被考虑到，直接影响民意的表达、人心的凝聚和组织形象的塑造，进而影响对乡镇政府认同感，最终可能反映到个人工作效率上。

3.考核评价指标体系不够合理

我国公务员管理条例要求考核德、能、勤、绩、廉等方面，但现实执行过程中主要在年终考评公务员的思想品行和工作业绩，即德、绩表现，对公务员技能培训和职业发展规划的关注较少，也没将公众满意度纳入考核范围。另外，尽管国家近年来大力弘扬廉政建设，但廉政指标在乡镇政府公务员考核中并不突出，在非领导职务公务员考核中甚至没有涉及。

此外，各地所面临的经济和社会发展任务、所拥有的资源状况和发展机会不尽相同，有些乡镇统一套用县级、市级甚至省级的一般性考核指标和权重，既不公平也不合理；还有乡镇一味追求经济效益而消费环境，建立起以GDP为中心的考核机制，违背可持续发展和协调发展战略的要求。不切实际的考核指标只会挫伤组织成员的积极性和工作自信，不利于组织建设、团队建设以及工作绩效的提高。

4.考核等次设置与考评结果使用激励不足

乡镇政府设置考核等次时，一般将优秀等次控制在15%到20%之间，大部分参评人员集中于职称等次，对多数公务员而言并未产生显著激励。还有乡镇政府存在年终考核中优秀等次“轮流坐庄”的现象，致使部分公职人员对绩效管理的严肃性、公正性和有效性产生质疑。此外，还存在考核结果缺乏反馈的情况，与奖励制度不挂钩，与工作改进相脱节，一方面致使工作积极性受挫，产生不满情绪，甚至会导致优秀人才流失等问题；另一方面考核流于形式，最终无法对组织绩效起到促进作用。

5.绩效管理法律法规制度不完善

依法治国的理念应贯彻到每一项工作中，然而迄今为止我国还没有建立起一套专门的完善的绩效管理法律制度，致使绩效管理过程中存在一系列随意行为，考核程序混乱，考核原则不一，组织成员难以信服，不利于考核活动的展开。就考核形式而言，虽然《公务员法》明确规定实行平时考核，但实践中乡镇政府公务员的平时考核在程序、指标等方面均缺乏刚性机制的约束和规范，考核未能达到评价、奖惩和改进的目的，致使“干多干少一个样”的心理滋生，不利于调动工作积极性。

（二）组织认同视角下乡镇政府公务员绩效管理困境的原因分析

1.缺乏行政价值观的引导

一个组织应该具备核心价值观作为凝聚组织成员的向心力。但大多数乡镇政府公务员都是在按部就班地完成自己的任务，履行工作职责，较少认真考虑组织的核心价值观，更没有将其内化为公务员的个人价值观和目标。缺乏统一的组织目标和公共服务理念，不利于组织认同观念的树立和日常工作积极性的发挥。

2.制度保障的缺乏

作为公务员管理依据的《公务员法》介绍了公务员考核问题，但整体而言对于考核方面的规定较为笼统，考核内容甚至与时代发展相脱节，对于分层、分类考核更是较少涉及。公务员绩效管理制度化建设的滞后以及考核随意性色彩的浓厚，很大程度上影响组织认同观念对政府绩效的提升功能。将依法行政观念渗入政府各项工作中，制定符合时代特色、合乎当地实际的考核规定，对于乡镇政府公务员形成法治思维和组织认同感，并依法高效率、高质量展开行政事务以及打造法治政府、塑造良好政府形象具有正向作用。

3.激励机制不健全

每个人都有不同层次的需求，而了解这些需求并予以满足能起到较好的激励作用，有效构建并充分利用组织的激励机制以保障组织目标的实现已成为现代组织最为重视的环节之一。在公务员绩效管理中，往往是通过考评结果的合理使用来发挥激励功能。然而在现实操作过程中，乡镇政府公务员绩效考核结果并没有得到合理使用，更多的是应用到个人评先评优、薪酬福利、晋升等方面，较少与个人职业发展规划、职工培训等联系，绩效反馈环节存在功能障碍，造成激励不足的情况。

三、美国联邦政府公务员绩效管理实践

（一）逐步形成目标、沟通和改进理念

美国联邦政府强调树立正确工作目标的重要性，要求公务员根据自身岗位职责和组织目标制定个人的绩效目标。其次，美国联邦政府十分重视绩效沟通，并在绩效管理的各个环节予以体现，上级领导会与公务员进行各种形式的沟通以激励公务员更好地完成工作任务。另外，美国联邦政府认为，绩效管理的本质就是希望通过考评发现绩效问题，进而不断改进的过程。因此在实践环节较为注重绩效结果的反馈，帮助公务员找出自身存在的问题并督促其加以改正。

（二）完善绩效管理制度

美国联邦政府关于公务员绩效管理的法律体系建设较为完善，并制定相关配套法规辅助实施。1993年颁布《政府绩效与结果法案》，要求各联邦机构作中长远战略规划报告，而且每年都要作绩效汇报，该法案首次确定政府绩效管理制度。2010年再次颁布《政府绩效与结果修正法案》，在原有法案基础上，对各个操作环节进一步具体细化。

（三）公正公开的绩效管理流程和科学的考核方式

美国联邦政府的绩效管理分为“绩效计划—绩效沟通—绩效考评—绩效反馈”四个步骤，每个环节都是相辅相成、必不可少的一部分，推动绩效管理目标顺利实现。美国联邦政府还采取360度考核方式，通过同事、上级、下级、自身和服务对象对公务员绩效状况的监督和评价更有利于折射出全面的信息，从而有利于改进绩效。

（四）绩效奖励和定制式培训并行

美国联邦政府非常重视绩效管理中的反馈环节。一方面，对高绩效公务员给予奖励，包括即时认可绩效等非正式奖励以及绩效薪酬、带薪休假、代金券等正式奖励。另一方面，对绩效较低的公务员诊断绩效不佳的真正原因，并给予相应改进措施，开发“定制式绩效改进方案”。采取一系列激励手段肯定并鼓励高绩效表现的发生，并通过分析绩效改进的关键点来改善低绩效表现。

四、完善乡镇政府绩效管理的实现路径

（一）构建正确的乡镇政府行政价值观和公共服务理念

行政价值观是政府及其工作人员行使行政权力、处理公共事务的灵魂，应贯彻到政府各项工作中去，乡镇政府应该紧跟时代步伐，坚持科学发展理念，实现可持续协调发展，摒弃落后陈旧、以牺牲生态环境为代价的发展方式。同时乡镇政府公务员还应树立以人为本的服务理念，改变自上而下层层控制的官僚做派，无论是对组织内部的工作人员还是外部的人民群众，都应建立起顺畅高效的沟通协调机制，努力打造服务型政府，构建和谐社会。

（二）加强公务员绩效管理法制化建设

健全绩效管理法律法规体系、提高公务员合法性认同是完善公务员绩效管理最为重要的关键环节，对绩效考核指标体系、绩效考评方法等加以规范约束。

1.构建科学的绩效管理指标体系

首先，综合运用SWOT方法和关键指标方法对乡镇政府进行全面分析，在准确掌握其发展机会及影响要素的基础上，确立其总体发展目标和各层面具体目标。其次，针对乡镇政府不同职能部门，根据平衡计分卡理论，从效果、产出、内部运作、自身建设情况等四个方面设置各部门的考核指标体系，将实际可行又具有激励效果的指标体系传达到每个职员，做好组织内纵向和横向的协调整合工作，并塑造学习型政府的良好组织形象。

2.完善考评方法，优化考评内容

完善绩效管理考评方法，引入多元化评估主体，促使乡镇政府公务员都有机会参与进来，落实以人为本的主体性地位。优化考评内容，要做到因地制宜、突出实际，目标可完成并具有一定挑战性能够激励组织成员的绩效提高，建立起长效激励机制。此外还应坚持公平、公正、公开的绩效考核原则，透明阳光的考核程序、考核内容更能够使人信服并不断完善自我，因此加强对整个绩效管理过程的监察也是有必要的。

（三）健全绩效管理激励机制

建立奖惩分明的激励机制，将薪酬、晋升、培训、职业发展规划等多重激励方法纳入其中，与加强考评结果的反馈与应用联系起来，使乡镇政府公务员适当形成利益性组织认同。综合运用各种激励手段，协调整合乡镇政府公务员个人需要和乡镇政府的整体目标，满足其不同发展阶段的需求以及自我价值实现的需要。

此外，构建团结协作的行政组织氛围、加强团队建设，促进组织内知识共享，构建统一的信息平台，加强纵向和横向的沟通与认可、支持，也有利于组织认同观念的形成和绩效管理工作的有效推进。

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1008-4428（2017）09-155-03

程彦华，女，山东曹县人，广东海洋大学管理学院硕士研究生，研究方向：公共组织管理。