美国乡镇自治对我国乡镇体制改革的启示

覃糠

美国乡镇自治对我国乡镇体制改革的启示

覃糠

美国乡镇自治模式具有凸显人民主权、决策运行机制透明公开、社会组织类别众多等特点，乡镇自治是美国民主政治的根基，形成了美国政治参与文化，对于美国乡镇的稳定具有重要意义。相比较而言，我国的乡镇由于起步晚、经验不足等原因，乡镇自治过程中还存在选举走过场、选民监督效力有限、社会组织化程度低等问题，做好乡镇的民主政治建设需要我们从强化乡镇人大的功能、支持乡镇社会组织的建立、建立公开透明的乡镇治理环境入手。

乡镇；自治；民主；启示

早期北美殖民者，继承了古希腊的自治理念，组建了基于共同需求的乡镇自治共同体。美国乡镇面积普遍在20-40平方英里，约有55%的乡镇人口在2000人以下，乡镇公民拥有对乡镇相关事物的同等决策权力，他们通过直选方式选举乡镇代表，这与中国的乡镇情况大致相当。中美乡镇自治尽管在文化、习俗、体制等方面尚存在差异，但其运作管理方式对于中国乡镇自治建设具有重要的借鉴意义。

一、美国乡镇自治的特点

（一）乡镇自治凸显人民主权

在美国多数乡镇，公共决策通过直接表决机构——乡镇大会实现，公民在教堂、广场等公共场所10人及以上即可向直选组成的行政委员会提出申请召开乡镇大会进行表决，行政委员会根据乡镇人数比例由3-9人组成，每2-4年改选一次，乡镇直选职位约有19个，职位通过参选者向选民公开演说匿名投票直接获得。除直接选举行政委员外，公民还要选举财税管理员、环境监督员、治安员、卫生员等乡镇官员，职务报酬按劳务多寡和公民对其服务质量优良进行评估获得等额报酬，乡镇其他权力组织也由选民选出。这些官员和组织对乡镇选民负责而不对上级政府负责，充分体现了美国基层政治社会中的人民主权原则。

（二）决策运行机制透明公开

美国乡镇政府的决策机制遵循只要涉及居民利益和乡镇发展的事务均采取听证方式表决通过的原则，乡镇居民可以自由决定是否参加，并且对参加听证的人员资格没有限制，连外国人也可参与听证，听证会议成为了最有效率的地方决策形式。其次在乡镇信息的公开层面，乡镇公共事务的信息公开一般由选民选举产生的咨询建议机构——财政委员会代行处理，其职责主要在于向乡镇大会提交年度财政预算方案、向选民收集乡镇建设需要解决的问题建议以及召开听证会，对乡镇财政收支情况进行监督核实，乡镇居民均有权参加方案的讨论，若方案被乡镇大会否决，委员会需重新制定直至公民投票通过。乡镇媒体、广播、电台为民众提供了乡镇有关信息，保障了公民的知情权，确保了乡镇决策的透明性。

（三）政府官员受选民监督考核

通过选民直选当职的政府官员，并没有在当选后脱离选民，相反，却受到选民更多的监督。这种监督首先表现在乡镇官员的任期上，由于乡镇大会没有常设机构，大会结束后行政大权交由乡镇官员执管，为防止其腐败又能较好地处理行政工作，因此规定乡镇官员任期为2-4年，并且选民在官员任期内根据其政治表现，有权进行改选。其次公民还具有对乡镇官员的罢免权，美国乡镇官员当选后，上级政府对直选的官员不具有免职和提升的权力，但对于他们的失职渎职行为具有判处渎职罪的权力，对官员的监督、罢免和考核交由直选的选民执管。

（四）乡镇社会组织类别众多

与单个选民相比，由共同利益和价值取向组建形成的社会组织在与公权力谈判协商时，其影响力、团结性、执行力具有更好的表现。多数乡镇自治地区充斥着规模、性质、影响力不一的自发性社会组织，包括农会、商会、工会、体育运动组织、卫生组织、基金会、教会组织等，选民会根据需要加入一个或多个社会组织成为组织会员，甚至可能在组织中担任一定职务，了解政府信息，这些社会组织不仅承担着表达选民诉求利益、提供公共服务、满足公众的需要的职能，还起着对乡镇政府的监督、影响政府决策的作用。

二、美国乡镇自治的意义

（一）乡镇自治是美国民主制度的政治根基

美国乡镇成立于县之前，县又成立于州之前，而州又成立于联邦之前。在美国共和政体确立之前，在美国东海岸登陆的清教徒就通过“五月花号公约”建立起了最早的民主共和体——乡镇，在高度民主自治的乡镇内部，各成员都拥有同等的政治权力参与民主活动；基于共同利益和政治联合的需要，各乡镇让渡出一部分权力组成州区，州区政府的运作方式除了因管理范围过大而实行代议制外，与乡镇政府的运作机制大同小异；独立战争结束后，联邦政府正式成立，其民主原则也只是在“五月花公约”的基础上增加了“三权分立”以实现权力相互制衡。由此可以看出，在民主建设过程中，美国各行政单位始终存在一种乡镇精神，乡镇精神中所倡导的民主、自由、平等、契约也一直被美国公民传承和信奉，乡镇自治已成为美国民主政治制度的基石。

（二）乡镇自治形成了政治参与文化

公民在乡镇自治实践过程中所培养起的权力意识和参政愿望，构成了美国公民政治参与文化最坚实的基础。乡镇自治之余自由，犹如小学之余授课……乡镇为居民训练其政治技能提供了实践的机会和场所。乡镇自治鼓励公众参与到乡镇的治理中，将自身意志通过政治实践活动表达出来，公众的权力意识和参政技能得到培养和提升，通过基层的民主实践，公民有能力参与更高的政府治理，在政治参与和培育过程中形成个人政治素养和魅力，推动政治的社会化和民主化。美国民主的精神内核就在于公民直接的政治参与，正是在广场、教堂的讨论与辩论中，公民才获得了一种从属感与自豪感。

（三）乡镇自治有益于乡镇的和谐稳定

乡镇单位由于其规模较小，参选者竞选职务时往往还需通过公开的演讲以获取选票，这就使选民对候选官员能够进一步了解。同时，由于乡镇决策权在于乡镇居民，乡镇官员并不能完全左右决策结果，他们的职责大多属于咨询、建议、协商、传输，并且薪金与其提供的服务质量直接挂钩，促进官员积极为乡镇社会提供服务。除此之外，通过各种社会组织，乡镇居民的诉求和不满也能及时地传输到上级政府，避免因政府不能及时获取选民的不满和诉求而导致处理不善引发官民矛盾冲突，降低了群体性事件爆发的可能性，这种小型的人文尺度范围内的活动缔造了共同体的纽带、繁荣和自由的框架，有助于乡镇的和谐稳定。

三、对比分析我国乡镇自治过程中存在的问题

（一）民主选举走过场

民主选举是乡镇自治的重要环节之一，但就当前我国基层乡镇民主选举的总体情况来看，乡镇民主选举存在“剧场政治”现象。首先是选民对候选人员不熟悉，在选举前期，乡镇未对候选者进行广泛宣传公示，而在缺少先例和规章的情况下，参选者也未有面对选民公开演讲的尝试，致使选民在选举时只能凭“印象”、“直觉”、“偏好”投票。其次是在选举中期，存在利益因素影响，夹杂在农村中的风土民情与乡规民俗本来就使选举的进行异常困难，而那些轻易出卖选票的选民也绝非仅仅是屈服于威慑力量，更可能意味着他们在权衡中宁愿漠视自身权力而选择眼前利益。

（二）民主监督效力有限

乡镇官员绝大多数都是通过公民民意选举产生，但在选举结束后，公民的使命似乎就此结束，对乡镇官员的监督、考核、任免转而由上级组织部门执管，选民对直选的官员代表工作服务质量即使不满也只有形式上提出意见或申诉，公民并没有真正参与到乡镇直选官员的监督考核过程中，而公民能够行使监督权的，多是存在于那些具有好诉传统、家族凝聚力较好的乡镇，这就造成了多数选民直选官员不善或不能对选民负责的弊病。这一方面反映出我国基层行政单位在管理体制上存在的不足，另一方面也表明基层公民的权力意识和参政能力需要进行广泛的培养和提升，以保障权利得到有效监督。

（三）乡镇自治组织程度化低

相比美国乡镇中社会组织纷繁林立的情况，我国乡镇社会组织在数量、规模和影响力上组织的程度化较低。在我国除了一些经济较发达的乡镇拥有一些民间自治组织外，大部分乡镇缺少基于共同愿望和诉求的自发性社会组织，乡镇中的家族、势力团体却成为了典型的社会组织形态，并且多数地区即使有社会组织的存在，也多为政府组织发展起来的半官方组织，由于乡镇政府的传统性和保守性，目前我国社会组织仍然是制约大于鼓励，存在相应的法律法规不完善、社会组织自律能力低、人才缺乏、行政本位等问题，不能发挥社会组织中间传递信息、监督政府的作用。

四、美国乡镇自治对我国乡镇体制改革的启示

（一）做好乡镇民主政治建设是基层政权稳定的重要构件

基层有比较充分的自治欲望和传统，党自成立以来就相当重视将领导权植根于基层社会，为农村政治稳定、经济发展、社会和谐提供领导和支持，80年代末农村中的骚乱、上访一直保持低频稳定的总体态势，但90年代后，中国乡镇居民上访、骚乱开始增多，部分地区乡镇干部甚至将阻止居民上访作为工作的一部分内容。究其原因即在于基层乡镇的民主政治建设发展滞后，群众的利益诉求和不满情绪乡镇政府很难或不能很好地处理，而关乎居民切身利益的决策过程，居民又不能很好地参与进来，当他们的各种诉求无处宣泄时，其政治行为表现为越级上访和对上级政府干预的抵制，甚至引发群体性事件，从这一意义来说，做好乡镇民主政治建设对于构建和谐稳定的基层社会具有极其重要的作用。

（二）强化乡镇人大权力机关的功能

从美国乡镇自治的有益经验中可以知道乡镇权力组织在地方的发展决策、利益协调、沟通传达等治理过程中具有不可或缺的影响作用，在我国，乡镇人大机关也扮演着类似的角色。强化乡镇人大的功能作用，首先要树立乡镇人大的权威，发挥宪法所规定的立法、任免、监督作用，理顺乡镇政府同人大的关系，党委要支持人大工作，自觉维护人大权威，乡镇政府对于隶属人大职权范围的工作要积极配合，认真执行人大通过的决定。其次是要确保直选代表的独立性，在权力配置上，改变直选代表在工作上被“领导”、“指导”的服从关系，上级组织应奉行“有限政府”理念，将工作重点放在为乡镇自治提供政策支持和公共服务上，切实避免过多干预，将直选的人大代表从“名誉”代表转为“实质”代表，发挥其应有功能。

（三）鼓励和支持乡镇社会团体的组建

我国乡镇自治组织的政权组成主要还是人大、乡镇政府、两委以及乡镇委员会、工会、共青团和妇联等几个“半官方”的自治组织，缺少第三方的社会团体参与决策和监督，这就需要乡镇政府进一步提高其开放性，在不违背国家有关社会团体管理规章条例的前提下，允许设立类似于美国乡镇社团的社会组织和咨询机构，选拔乡镇中有声望、热心公益事业的居民担任负责人，并规定只领取必要的劳务补贴，这样既能在不增加乡镇财政负担的前提下，为乡镇居民提供咨询、建议等公共服务，又能调动居民的参政积极性，监督政府履行职责。乡镇政府要从经济、制度、法律、文化等方面支持乡镇民间组织的建立和发展，消除社会组织对公共事务的畏惧排斥心理，调动其积极性。制定与社会组织相关的规章制度，加强对民间组织的管理考核，在行政地位、行政权力和应履行的义务上作出明确的规定，避免社会组织过分自治，造成社会组织分权和越权问题。

（四）构建透明公开的乡镇治理环境

在加强公众参与和政治制定合法化过程中，首先需要乡镇政府具有开放创新的理念，敢于向社会公开必要的信息以建立透明的政府制度安排。乡镇政府在制定政策过程中应积极召开听证会、讨论会、说明会对公共事务进行解释，充分利用媒体、报纸、电视、广播对涉及乡镇的公共事务，如道路建设、换届选举、医疗卫生、政府决策进行宣传讲解，及时、准确、客观地向公民公布信息。同时，加强透明机制建设，在遵守宪法等其他法律基本规定前提下，通过乡镇会议制定乡镇村委的组成与运作、乡镇官员和选民各自的权力和义务、人事任免、财税收支管理办法，从而使乡镇自治在法制化和规范化的框架中良性运行。

五、结语

在美国乡镇自治过程中，自治组织既保障了公民个人参与政治活动，影响政治决策的权力，又实现了政府事务的高效运行，彰显了直接民主的优越性。可以说，保障个人的权力是美国乡镇自治成功的重要前提，其惯行的是“以人为本”的价值观念，体现的是绝大多数人的公意。对比分析我国乡镇自治还存在一些问题，居民未能真正的参与到乡镇的自治过程中，他们的参与更多是停留在选举民主层面，而无法真正左右乡镇政府的决策，参与到监督、人事任免等关键环节，基层民主进程难以实现实质增量。乡镇自治关键是要发挥基层公民的自治作用，因此培养其参政能力和权力意识成为推进乡镇民主政治发展的重要一环，而乡镇政府要自觉践行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，发挥乡镇人大、社会组织的积极作用。

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F120.2

A

1008-4428（2017）09-158-03

覃糠，男，四川叙永人，电子科技大学马克思主义教育学院政治学硕士，研究方向：基层民主与法治建设、法治思想。