新观察：后备干部培养的制度性探索

张迪扬

后备干部制度经过30多年的发展，从为了建设“第三梯队”的紧迫任务到以制度形式固定下来，成为培养和选拔各级领导干部的主要方式，保障了各级领导班子的有序交接更替。而當下，干部选拔方式的改革创新，正考验着后备干部制度的生命力。

制度性选拔

党的十九大召开之前，全国省级党委换届选举在2017年6月底收官，全国31个省份共新晋85名省委常委。在这批履新省委常委中，“65后”批量涌现，一些省份还有“70后”的年轻面孔出现。

这些官员当中，不少人都有过后备干部的经历。他们在被提拔前就已经进入后备干部名单，经历了比较系统的理论学习和重要岗位的锻炼，比其他官员更早地被纳入组织部门选人用人的视野。

后备干部制度经过30多年的发展，从为了建设“第三梯队”的紧迫任务到以制度形式固定下来，成为培养和选拔各级领导干部的主要方式，保障了各级领导班子的有序交接更替。而当下，干部选拔方式的改革创新，正考验着后备干部制度的生命力。

按照官方解释，后备干部是指各级党委按照干部管理权限，根据有关用人标准和程序，选拔出德才兼备、素质好、有培养前途和发展潜力的优秀干部，为更上一级领导班子补充干部而准备的后备人选。

后备干部的提法源于20世纪80年代初。由于历史原因，当时中央和省部级领导的年龄普遍较大。资料显示，当时中管干部中60岁以上的超过一半，而各省级党委和政府领导班子的年龄多在61岁以上。为解决迫在眉睫的新老干部交替问题，中央开始考虑制度性选拔后备干部。

1983年10月，随着中央组织部下发《关于建立省部级后备干部制度的意见》，后备干部作为一项制度正式确立。“为了使国家能够长治久安，使党和国家的方针、政策有连续性和继承性，必须从现在开始抓紧第三梯队的建设”，该文件这样解释建立后备干部制度的原因，“使新老干部的交替有雄厚的后备力量，并且保证这种交替经常化、制度化”。

这份文件要求，在次年7月前，全国范围内要选定共计1000名省部级后备干部。其中，正部级后备干部200名，副部级后备干部800名。按省份和部委来计划，每个省有20名左右后备干部，每个中央部委有5名左右后备干部。文件要求，后备干部人数要保持常数，因提拔和调整而出现的缺额，应及时补充。这个动态的千人名单，构成了省部级官员的后备梯队。

在省部级后备干部制度逐渐成熟后，省部级以下的后备干部培养渠道也被打通。2000年，中央组织部在《党政领导班子后备干部工作暂行规定》中，将后备干部制度延伸到市县。

省部级后备干部都是现任厅局级领导，而地厅级后备干部来自现任县处级干部，县处级干部的后备力量则来自现任乡科级干部。2009年，中共中央制定的《2009—2020年全国党政领导班子后备干部队伍建设规划》提出，全国要达到6000余名地厅级后备干部、4万余名县处级后备干部的规模。

后备干部的选拔和培养具有周期性特征。有学者在对后备干部的选拔时间进行观察分析后发现，每逢各级党委换届，许多后备干部得到提拔，原有的后备干部名单就会出现大量空缺，而大多数地方和部门是在换届两三年后才更新出现空缺的后备干部名单。一旦确定新的后备干部，组织上对他们的培养和考察工作也就随之启动，在下一次党委换届之前，每个后备干部在培训期间的表现都会得到评估。

培养路径

后备干部制度是为有序实现领导班子新老更替而设立的，因此，是否具有年龄优势，则成了组织部门在选拔后备干部时的主要考量因素。

《南方周末》记者了解到，在2009年前后进行的全国性后备干部选拔工作中，中央提出要形成“复式年龄结构”，对后备干部的年龄提出上限和主体要求：正部级后备干部不超过58周岁，以55周岁以下的干部为主体；副部级后备干部则以50周岁以下为主体。而到县处级后备干部这一层面，则要求以45周岁左右的干部为主体，并特别要求35岁以下的副县级后备干部要达到一定数量。

张冬在中部某省份政法系统的一家单位负责组织人事工作，他向《南方周末》记者介绍，其单位有两个层面的后备干部——单位正职的后备干部，一般在党委领导班子当中选拔；单位领导班子的后备干部，则在下一级领导班子的正副职中产生。

张冬透露，在其单位现有领导班子成员中，仅有一位较为年轻，而领导班子的其他成员在这一届任期满后都将相继退休，那位年轻干部自然成为其单位正职的后备干部。

因为对年龄的限制性条件，一些地方曾出现官员为了跻身后备干部之列而伪造和修改人事档案的情况。比较典型的是河北省石家庄市的“王亚丽履历造假事件”——本名丁增欣的王亚丽，在窜改年龄和履历档案后成为后备干部，并一步步被提拔为石家庄团市委副书记。王亚丽的行为被中央组织部认定为“造假骗官”。2010年，王亚丽受到查处。

与王亚丽类似的情况并非个别。2015年，全国开展了一次针对领导干部不如实报告个人有关事项的抽查，在抽查的43万余名副处级以上干部当中，有698人被剔除出后备干部名单。

如实报告个人有关事项，对于后备干部的政治忠诚亦被反复强调。张冬告诉《南方周末》记者，在选拔后备干部的时候，会对干部的思想政治状况进行考核，通过对党章党规和中央政策的学习和掌握情况，观察其一些观点看法是否与中央保持一致。

在进入后备名单后，后备干部的政治理论学习还要继续。中央组织部要求，培养后备干部要把提高思想政治素质摆在首位，规定对后备干部要进行较为系统的理论培训，内容涵盖党的路线、方针、政策、党章党规和社会主义市场经济理论以及现代科技、法律、历史知识。后备干部的培训一般在各级党校、行政学院或高校进行。

中央党校的中青年后备干部班主要就是面向省部级后备干部开设的，学制长达一年。据媒体报道，该班学员一进党校便会拿到一份书单，里面包括《资本论》《反杜林论》等马列主义经典著作，并要求在三个月内全部读完。在该班的各节讨论课上，中央组织部有专人参与，全程观察学员的表现。媒体援引中央党校一位教授的消息称，曾有一名后备干部因课上表现不佳，学期未满就被中央组织部叫停学习。endprint

省市级党校的“中青班”承担了较低级别后备干部的培训任务。在地方党校，思想理论的培训同样受到重视。某省委党校教授徐伟向《南方周末》记者介绍，在其所在党校针对地厅级后备干部设置的培训课程中，超过70%是思想理论课程。

大量干部培训在省委党校进行。徐伟在授课过程中发现，后备干部上课的积极性明显更高。中国人民大学公共管理学院副教授胡威的一项研究也印证了这一点。胡威以东北一地级市的284名后备干部为样本进行调查后发现，后备干部学习的积极性明显高出当地其他普通公务员群体。

组织上对后备干部的培养不局限于理论学习，在重要岗位的实践锻炼也被认为可以有效考察后备干部的执政能力。因此，轮岗、挂职成为各级后备干部的“必修课”。张冬向《南方周末》记者分析称，轮岗和挂职期间的表现，能有效证明后备干部能否胜任更高级别的岗位要求。

记者观察发现，以往后备干部多被安排到信访维稳、招商引资等一线岗位上。近年来，越来越多的后备干部被派往贫困地区开展扶贫工作，或参加阶段性巡视、巡察工作。

后备干部的压力

较之于其他干部，因后备干部可以得到更多的培养和锻炼，往往被认为更有机会得到擢升。不过，在实际工作中还有一系列因素影响着后备干部能否最终得到提拔。

一位在湖北省省直机关人事部门工作的干部告诉《南方周末》记者，进入后备干部名单后，仅仅意味着组织上会有意识地对其进行培养，但在提拔任用干部时，上级党委和组织部门又会通盘考量，不会过于看重后备干部的身份。

该官员介绍，后备干部能不能顺利地被提拔使用，面临的不确定因素很多。首先要看空缺的岗位是什么，如果空缺出来的岗位比较特殊，与后备干部的经历不匹配，那后备干部也很难顺利接任。

按照规定，后备干部名单被要求保密。上述官员称，在实际操作中，由于需要组织后备干部参加培训和挂职、轮岗，“所以，哪些人是后备干部，其他同事心里也有数”。

“即使是一名优秀后备干部，也不一定在一次后备期或一定时间内就能得到提拔使用。因为干部提拔政策性强、牵涉面广，有些特殊的岗位，需要的是特定的人才。”来自中央部委的一名省部级后备干部曾分享自己的经历，“部委领导班子已经换了两届，我还一直处于后备状态。从我个人而言，当然要保持平和心态，不能怨天尤人。但是，有时外界的猜想会让人心里产生一些波澜。比如，刚被确定为部级后备干部时，许多朋友知道消息后都向我表示祝贺，以后每次见面就问‘升了吗，有时在与人交往时还被介绍成‘部级领导。”

该官员称：“一些朋友还以为我犯了什么错误，不然为什么总是升不上去？这有点儿令人心酸。我现在压力挺大的，不是因为自己，而是因为别人的眼光。我想，如果当初没有被确定为省部级后备干部，现在就不会有这种压力。”

上述在人事部门工作的官员告诉《南方周末》记者，被确定为后备干部的官员在得到提拔前会长期保留在后备干部名单中。而在出现以下几种情况时会被剔除出后备干部名单：年龄过大、身体健康情况不佳、工作上出现比较严重的失误，还有就是纪律廉洁等方面有问题。

“不搞一刀切”

近年来，干部人事制度改革不断深化，各地都在积极探索干部选拔方式，对于后备干部制度的改革创新也越来越多。

在中央层面，改革后备干部制度的信号被连续释放。

2016年1月，时任中央政治局常委、中央书记处书记的刘云山在全国组织部长会议上透露：“去年，中央组织部开展了新一轮省部级后备干部专题调研，在理念思路、程序步骤、方式方法等方面做了较大创新，实际效果和各方面反映都是好的，要把专题调研的经验运用到这次换届工作中。”刘云山指出，要改进创新干部選拔任用方式。

同一个会上，时任中央政治局委员、中央组织部部长的赵乐际说：“改进考核考察办法，在后备干部工作中，变考察为调研，各方面反映‘方式活、渠道多、震动小、效果好。”

年轻，是后备干部的必要条件，但是否一定要安排年轻干部进入领导班子，也并非“一刀切”。据新华社报道，在2014年举行的全国优秀年轻干部培养选拔工作座谈会上，刘云山提出：“对各层级领导班子年轻干部配备，要统筹把握、符合实际，不搞‘一刀切，不搞任职年龄层层递减。”

制度性文件的相关表述上，也出现了一些变化。

2002年颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作条例》提出，“党政领导班子成员一般应当从后备干部中选拔”。2014年，中共中央在对该条例进行修订后，已经不见上述表述，取而代之的是“应当注重培养选拔优秀年轻干部，注重使用后备干部，用好各年龄段干部”。

在徐伟看来，这一变化意味着培养和选拔干部的渠道在进一步拓宽：“之前是后备干部之间竞争，现在竞争范围更广了，后备干部的优势不再明显，后备干部身份对官员的吸引力也会降低。”

对于后备干部制度在地方上的落实情况，也有待检验。张冬告诉《南方周末》记者，按照规定，推选后备干部应该有群众推荐和组织考察等程序，但是在实际工作中，有些地方在确定后备干部名单时，直接由组织部门推荐，党委领导班子就定了后备干部人选。

研究后备制度的学者注意到，后备干部制度不再是培养选拔干部的唯一途径。“虽然绝大多数官员确实是从后备干部队伍中产生的，但在很多情况下，他们是通过公开选拔等其他途径得到提拔的。在选人用人上，公开选拔更能保证官员晋升的公平性。”

（摘自《南方周末》，应受访者要求，文中徐伟、张冬为化名）endprint