基于公共经济学视角对街区制推广的分析——以南宁市西乡塘区为例

詹 俊，左静远，罗清权，孙 阳

（广西财经学院经济与贸易学院，南宁530003）

基于公共经济学视角对街区制推广的分析
——以南宁市西乡塘区为例

詹 俊，左静远，罗清权，孙 阳

（广西财经学院经济与贸易学院，南宁530003）

住建部提出新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。从封闭型小区到街区制的城市建设模式转型,事关代际公平正义与城市可持续发展，从公共经济学视角出发，以南宁市西乡塘区为例，研究分析推广街区制中可能出现的问题的，提出针对性建议，同时对现实解决思路提出创新模式的探索：严防“运动式”落实；因地制宜的推进街区制；社区微型化；优化公共服务；公共资源碎片化；矫正外部性。

公共经济学；街区制；创新探索；公共资源供给

国务院关于推进街区制作为城市规划的重要举措，实际上是一种起源于20世纪80年代的“新城市主义”的新的城市规划及设计理论的一种实践产物。其核心理论内容是强调以人为本，追求居民生活与社区功能高度协调自然化。其主要方法是通过推广街区制，优化社区与街道网络的布局，最终形成以中小社区为器官，街道网络为血脉，相互连接，保证各街道社区的交通便捷性。使城市在不断发展扩大规模的过程中，避免出现内部局部臃肿、城市割裂、公共资源过度集中、居民生活交通交流联系不便等系列问题。尤其是中国经济发展高度不均衡，导致社会经济资源高度集中在一、二线发达城市，形成了北京、上海等巨型城市。其严重的大城市病，急需通过内部结构优化、街区网络快速联通来缓解城市交通拥堵，公共资源分配不均等问题。

一、南宁市西乡塘区社区现状

（一）新旧社区并存，分布杂乱

西乡塘区是于2004年经国务院批准，将原城北区、永新区撤销后新组建的城区，其不仅保留着原南宁市老城区的大量建筑和社区，还在经济发展的情况下，由于新的规划而建立的许多新的社区。特别是南宁市政府原计划规划相思湖新区，作为南宁市新的CBD，在此政策下新建了许多中大型居民小区。然而随着南宁市政府政策的改变，相思湖新区计划搁浅。形成了大中型新社区、中小型老社区、农民自建房，互相交错，分布复杂这样的特点。

（二）学校大院分布众多、占地广

南宁市西乡塘区是南宁市乃至于广西壮族自治区的科学教育中心，集中了将近70%的高级教育和科研机构。辖区内有广西大学、广西财经学院、广西民族大学、广西民族大学相思湖学院、广西艺术学院等60多所大中专院校、科研院所。这些大中专院校和考研院所都采取了半封闭或封闭式的管理模式，占据了大量的土地。尤其以高校大院问题尤为严重，高校大院采取半封闭的管理模式，导致其出口少，内外部交通流动不畅，在高峰时期极易造成局部拥堵。例如，广西大学南门常常有交通拥堵的情况发生，进而导致主干路大学路交通拥堵。而高校学生众多，局部时间点流量值高的特点，也是推广街区制中需要重点关注和权衡的一个问题。

（三）社区层次差距较大

这是由于西乡塘区人群分布特点造成的。区域范围内的主要人群特征可以划分为低收入的外来劳务人员和农村人口、中低收入的城区原住民、中高收入的知识型中青年群体以及高收入私营企业主或个体商户。西乡塘区既有大量的低收入务工、农村人群，也有大量高新区、高校、事业单位等中高收入人群。为此形成了定位不一的低中档小区。与此同时，西乡塘区还涵盖了大量的城乡结合部，在中低端社区与村民自建房和农田相互混合的地带，不同的工作模式和生活习惯在街区开发，人员自由流动，都会造成一系列问题。

二、公共经济学视角下，南宁市西乡塘区街区制推广存在的问题

从公共经济学视角来看，西乡塘区街区制的推广，其本质是公共资源再分配的问题。归根结底，封闭式社区是一个国家和地区社会经济发展不够发达，社会经济资源相对有限，部分中高收入人群通过资源聚集和资源封闭来获得高于社会发展水平的公共资源服务。而推广街区制会造成公共资源的再分配，必然触及这些人的根本利益，会导致街区制推广的诸多问题。

（一）公共资源差距悬殊

西乡塘区拥有大量的大中专院校和科研院所，院校为了教师和学生的综合素质水平的提高，提供了大量远高于社会水平的公共基础服务设施。例如，价格相对低廉的食堂、篮球场、网球场、游泳馆等免费的体育运动场所、藏书丰富的、环境优美安静的图书馆等。而如今，许多院校都设立在远离城市中心的城乡结合部，城乡结合部忽略不记的基础服务设施与高校良好的公共服务设施的巨大差距。一旦开发校园，必然导致城乡结合部的居民涌入，影响学校师生的正常教学秩序，占用原本属于师生们的公共基础服务设施。一些建立在城乡结合部附件的中大型社区，同样面临这样的困扰。巨大的公共资源差距，必然会引发的人群向拥有丰富资源的地方聚集，降低原使用者的效用。这必然引发原使用者的强烈反抗。

（二）安全性下降

封闭性小区与开放式小区存在的一个重要的区别在于，其内部空间的流动人口相对可控。越是高档的小区对私密性和安全性要求就越高，因此一般高档小区都采取封闭性较好的小区模式，对进出人员进行管理。一旦将中高档的小区对外开放，内部道路公共化，大量的车辆和人员进入小区内部。势必会影响原有小区的内部活动。小区内的儿童在社区内玩耍运动时可能存在一系列安全隐患，例如车辆增多带来的交通安全隐患、人口来源复杂带来的拐卖儿童的风险以及各式各样的人员可能给儿童带来不正确的行为认知。并且如果开放封闭式小区，原有的物业安保团队在保障小区安全方面，会因为小区流动人口加大、执行权力下降而导致安全保障工作量大量提高，不得不懈怠工作或者提高收费来增加安保工作人员来应对这一变化。因此会提高小区住户的物业成本，或者提高了小区住户的人身财产安全风险，降低了整个社区的居民的经济效用。对小区内部的业主或者租户而言都是对其自身利益极大的损害。而且西乡塘区复杂的人口构成极有可能会导致该问题更为严重，此问题未得到解决之前，必然会引发人们的强烈不满，对街区制的推广造成强大的阻力。

（三）社区公共活动环境恶化、城市贫民区化

中高档小区的业主们为了封闭式小区内部的安静优美的社区公共活动环境付出了高于周边地区房价的高额溢价。然而当小区不断开放，内部道路公共化。大量的车辆和人员进入小区，原本安静优美的小区变得拥挤喧闹，更为糟糕的是西乡塘区乃至于整个中国都存在停车场建设不足，许多业主都把小区的内部空间作为私人汽车的停放地点，一旦开放，外来车辆极有可能挤占原本属于小区业主的停车空间。因此当封闭式小区开始向开放式小区的转变使得内部公共环境恶化时，业主们就开始考虑值不值得为这些小区付出高额的溢价呢？随着人口流动以及小区内部环境的转变会带来封闭式小区原有的商业模式开始进行演变，社区的商业店铺数量开始增加，从而使得店租的价格将不断下降。最终使得小区内部的商业变成低档商业的聚集地，进而又开始吸引城市收入水平较低的人士开始聚集。当业主不再为了所在社区付出高额溢价时，并且当商业店租开始下降的时候，整个小区的房产价格开始不断下降，物业服务也开始不断减少甚至退出。原本富有小区的业主就开始倾向于卖掉房子，转向其他能符合其生活居住的小区或者城市。大量的收入有限的人群开始进入小区，整个小区的生存生态环境开始恶化，随着时间发展、房屋开始破败、房价进一步降低、又使得该群体发展较好的人士也开始选择置换房屋，进一步恶性循环，发展到最后，原本的高档封闭式小区极有可能演变成为一个城市的贫民聚集区。城市贫民区化会导致许多社会问题，例如美国纽约和巴西贫民窟都存在着大量的吸毒、犯罪、斗殴等危害社会安全稳定的行为，不利于城市的健康发展。

（四）补偿问题

不同的小区拥有不同的价格。造成价格差异的原因有很多，有些社区高于周围小区的平均价格，其溢价之处经常在于小区内绿化水平和所提供的公共服务。对于付出高于社会平均成本的购房业主，当其为之买单的公共资源为之受损的时候，就需要外部性矫正。这就涉及补偿问题，而这个问题的核心是如何界定补偿的标准和方式。采取的方式有很多，例如最直接的是按房地产的市场价格采取一次性或者多次分期的进行补偿；也可以采取税收优惠政策，尤其是在未来与全面实施房产税相配合，减免一定的房产税；另外的方式就是由政府买断小区的公共服务设施，由政府进行管理维护，或者付费委托物业进行服务。而真正的难点在于补偿标准的界定。每个社区由于其地理位置、区内景观设计、社区公共服务设施等因素都是独特的、无法标准化。这就使得补偿标准的设定变得极其的困难。

三、公共经济学视角下，街区制推广的一些建议

（一）严防“运动式”落实

中央提出的街区制推广政策，从提出的初衷来看是好的，效果预计也将是合理有效的。但是一定要严防地方政府为了所谓的指标、业绩、面子工程等而进行的“运动式”落实风潮。不经过深思熟虑的实地调研，实验室的验证，盲目的推行这一政策，只会带来坏的效果。进而导致人民群众的不满，对这一政策的强烈反感，最终造成满盘皆输。

（二）因地制宜地推进街区制

推广街区制的主要目的是两点，第一是开放道路，疏通交通，为城市交通贡献新活力；第二则是开放社区，打通社区孤岛，构建新型的社区文化，为城市文化贡献新活力。只有打开了社区会有这两个效果，并且无重大的副作用，才能推广街区制。处于城市和道路边缘的小区和学校，开放的意义就不是很大，可以不用强制开放。不然，浪费人力物力事小，造成广大人民群众的强烈不满事大。因地制宜的推进街区制是成功推广街区制的前提，这需要执政者在执行政策的时候，不断提高自身施政水平。

（三）社区微型化

在安全性和基本的公共服务上，可以借鉴德国的微型社区模式。例如由原来的整个小区保安队来负责小区的安保工作，现在可以由楼栋的保安来保证几个楼栋的安全问题。这样一来，既开放道路，增进邻里感情，又不丧失安全感和私密空间，甚至由于负责范围的减少，安全性还极有可能得到提高。但是这一模式涉及建筑形态和成本的问题，如果单独楼栋的住户太少，会导致成本过高。因此在未来住房建设的规划中，一定要考虑集约化设计理念。

（四）优化公共服务

推广街区制会导致原来的由封闭社区内部提供的公共服务使用者由原来的小区全体业主扩大到涵盖社区外部人员的社会范围。而原来封闭式社区的公共服务是由小区业主或者租户通过缴纳物业费或者房价溢价来支付的，而小区外部人员却不用为此付出费用。当物品和服务的使用者和提供者不匹配的话，一方面会导致服务提供者减少再提供，另一方面会导致服务的使用者并不珍惜公共服务，损害公共服务的质量。这时候就需要政府来扮演公共服务的提供者，提供原本就该政府提供的公共服务，而不是社区的业主提供的服务。通过政府的优化公共服务，代替原本封闭式社区所提供的环境绿化、垃圾处理、安保设施、停车场等服务，行使好政府原本就该承担的社会公共服务职能。

（五）公共资源碎片化

在城市建设中，土地资源是极其宝贵的。像城市绿化、运动器械等公共资源无法大面积大范围的提供。如果提供大片的整体的公共资源，那么必然只能少而精，这样将会引发人群的聚集。公共资源的碎片化可以很好的解决问题，在多地区提供最基本的公共资源可以有效的避免人群聚集，避免开放的社区引入大量的其他人群。

（六）矫正外部性

矫正性的财政补贴着眼于私人边际效益的调整。其操作方法主要是对带有正的外部效应的物品或服务的消费者，按照该种物品或服务的外部边际效益的大小发放财政补贴，以此将补贴物品或服务的私人边际效益提高到同社会边际效益相一致的水平，实现正的外部效应的内在化。具体实施可以有如下几点。

1.建立开放小区赔付机制。通过专家评估、结合小区房价于周边平均房价等诸多方式来评估开放小区带来的正外部效应，并与小区物业、业主等多方进行协调，谈判来确定对小区业主的补贴或者赔偿事宜。将小区原有的集体公共资源转化为整个社会的公共资源，达到政府提供公共资源与服务的新方式。

2.对建设绿化的房地产商进行补贴。对于尚未开工建设的小区，为避免房地产开发商在今后建设的设计中减少社区绿化等公共资源提供，可以在房地产开发商拿地的时候签订责任条款，保证绿化水平，可以优惠拿地或者拿到政府的财政补贴。

3.创新补贴方式。可以考虑将一次性补贴改成为持续的税收优惠，例如拥有良好的绿化环境可以评估为绿色模范小区，小区业主可以减免一部分税收，这样也是一种外部性矫正的方法，而且能鼓励小区进行绿化。

四、结论

住建部提出推进街区制，打开封闭式社区和机关大院，提高小区开放度和丰富城市交通网络，有着许多现实意义。街区制和开放式社区相对于封闭式小区而言，其内部交通网络并入城市网络，可以有效改善城市交通拥堵情况。社区资源共享也有助于平衡城市发展不均衡的问题。但是在推广街区制过程中，有一系列问题需要注意，本文从公共经济学的视角出发，结合南宁市西乡塘区的复杂的自身特点，发现了推广街区制可能会遭遇公共资源再分配问题、社区安全性下降问题以及补偿问题等问题。对此，笔者提出了推广街区制的一些建议及意见，在推广街区制的时候要避免“运动式推广”，要大力发展微型社区、优化政府公共服务、将公共资源碎片化，将有效减少街区制推广中遇到的各种阻力问题，相信对西乡塘区推广街区制具有建设性的意义。

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［责任编辑：兰欣卉］

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1005-913X（2017）07-0115-03

2017-05-04

2016年自治区级大学生创新创业训练计划立项项目(201611548142)

詹 俊(1994-)，男，福建尤溪人，本科学生，研究方向：经济学；左静远(1994-)，男，河南新野人，本科学生，研究方向：经济学；罗清权(1994-)，男，四川射洪人，本科学生，研究方向：经济学；孙 阳(1995-),男，江苏淮安人，本科学生，研究方向：经济学。