对集体林权制度改革及金融服务情况的调查与思考——基于宜春市集体林权制度改革试点四县（区）的实践

■龙 荣，冷知周

对集体林权制度改革及金融服务情况的调查与思考
——基于宜春市集体林权制度改革试点四县（区）的实践

■龙 荣，冷知周

近年来，随着集体林权制度改革的稳步推进，宜春市集体林权经营取得了阶段性成效。但是，随着改革的不断深入，林地流转中出现了诸如登记评估难、资产处置难等新情况、新问题，亟需相关配套政策支持。本文对宜春市金融机构开展林权抵押贷款业务的现状和瓶颈进行了调查，提出改善县域金融支持集体林权改革的建议。

集体林权制度改革；林权抵押贷款；县域金融支持

龙荣，冷知周，中国人民银行宜春市中心支行。（江西宜春336000）

近年来，随着集体林权制度改革的稳步推进，宜春市集体林权经营取得了阶段性成效，呈现出产权主体基本明晰、流转服务制度进一步健全、财政金融配套服务逐步完善等特点。但是，随着改革的不断深入，一些潜在的问题不断显露，配套改革推进过程中也出现了一些新情况、新问题。近期，笔者选择了辖内铜鼓县、上高县、袁州区和奉新县——4个省级集体林权制度改革试点县（区）为对象，对宜春市集体林权制度改革以及金融服务情况进行了调查研究。调查显示：当前宜春集体林权制度主体改革成效明显，但林权不动产登记改革推进缓慢；林地流转机制不断探索，但流转中的不规范现象仍较普遍；林权抵押贷款不良率居高不下，业务基本陷入停滞；经营主体投保积极性逐年下降，扶持优惠政策难落实。其中，政策和配套服务不完善、林权抵押登记脱节、银行贷后监管难、资产处置变现难等问题尤为突出。

一、对四县（区）集体林权改革进展的现实审视

（一）主体改革成效明显，但林权不动产登记仍未启动。截至2016年末，试点四县（区）共发放林权证面积658.61万亩，占林地总面积98.99%，发放林权证27.73万本，除铜鼓县外，其余三县发证率均为100%；分山到户总面积556.93万亩，整体到户率为83.71%，其中：铜鼓县、袁州区达97%左右。集体林权制度改革基本实现了“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的改革目标。

根据省委、省政府关于“将房屋登记、林地登记、土地登记的职责整合，由市县国土资源部门承担”的要求，2016年8月，省国土厅、省林业厅联合出台《关于做好林权类不动产登记和林权管理服务工作的指导意见》，要求各地林业管理部门立即停止林地所有权、承包经营权、使用权、抵押权等林权类不动产权利登记，将其归入不动产登记部门办理。但是，调查发现，当前试点四县（区）不动产登记部门仍未启动林权类不动产登记工作。

（二）林地流转机制不断探索，但不规范现象仍较普遍。集体林权制度改革初期，试点四县（区）便成立了专门的林业产权交易服务机构，积极搭建集体林权管理、流转交易与综合服务平台，部分机构还取得了相应评估资质，可对林权流转和抵押开展价格评估；2011年，各地又引入南北联合林业产权交易公司，在林权价格评估、提供融资担保撬动银行资金等方面与其全面合作。截至2016年末，试点四县（区）林地流转面积155.18万亩，占林地总面积23.32%，有力促进了林业发展适度规模经营。

但是，当前林地流转仍存在诸多不规范现象，主要表现在林农与林农之间、中小型林企与林农之间以签订协议方式私下流转，双方自行评估价格的现象较为普遍，只有在办理抵押登记时才会在林业管理部门备案。即使是规模较大的林企与林农之间的流转价格，评估机构给出的价格也只起参考作用，最终流转价还是以双方协商为主。此外，林农私下流转较多,流转监管不严，一方面导致林权管理和运营受到影响,易引发流转双方纠纷；另一方面也致使当前正在开展的林地经营权流转证制度试点进程受阻，如：铜鼓县和上高县作为全省首批试点县，2015年至今，两地仅铜鼓县发放了5本《经营权流转证》，发证面积仅34亩。

（三）林权抵押贷款不良率居高不下，业务陷入停滞。据了解，林权抵押贷款试点工作启动以来，宜春市4家涉农银行业金融机构——农发行、农业银行、邮储银行、农商行曾先后试点开办林权抵押贷款。但是随着改革的不断深入，林业产业风险系数高、林地（木）管理和处置变现难等问题日益凸显，致使林权抵押贷款不良率居高不下。截至2016年末，试点四县（区）林权抵押贷款不良率高达12.98%，严重制约了金融机构支持的积极性，各涉农金融机构纷纷采取收贷、更换抵押担保等方式逐步退出林权抵押贷款业务。

（四）经营主体投保积极性逐年下降，扶持优惠政策难落实。据不完全统计，2014年～2016年试点四县（区）政策性森林保险累计投保面积逐年下降，至2016年仅为130.07万亩，较上年度下降63.62%；投保面积仅占发证总面积的19.75%，较上年度下降34.57个百分点。政策性保险投保面积和投保率逐年下降的原因一方面是林农保险意识不强，认为以前没有发生林木灭失风险则不需要再进行保险，另一方面目前开办了政策性森林保险的保险公司仅人保财险一家，对属微利甚至无利的政策性保险业务并不积极。

据不完全统计，2016年试点四县（区）获得财政贴息的林权抵押贷款为2610万元，仅占年末余额的28.17%。林权抵押贷款贴息不足的原因主要是：一方面省级财政部门下拨补贴的总额不大，且限制较多，大部分贷款被拒之门外；另一方面是林权抵押贷款的期限基本都在3年以内，且多数在1年以内，因此需一年一申请，而财政部门要求贷款资金用于抚育林且满3年方可，林权抵押贷款的期限与贷款贴息项目要求不匹配。

二、存在的突出问题

（一）林权抵押登记脱节与林业主体正常信贷需求之间的矛盾。随着不动产统一登记的全面实施，林业管理部门已停止林权登记工作，但目前各地不动产登记部门成立不久，受制于林木变化大、林地难界定等主客观原因，尚未启动林权类不动产登记，造成业务流程脱节。调查发现，部分林企在贷款到期后办理续贷抵押登记手续时，常常被不动产登记部门以系统无选项的理由回绝，不予出具有关抵押凭证，致使林企陷入无法获得银行信贷支持的困境。

（二）林业产业弱质性与银行抵押物管理难之间的矛盾。集体林权制度改革让成片的山林分割到户，即使林地流转推进多年，当前林业产业仍未有效实现规模经营，尤其是绝大部分林农的经营规模仍显小而分散。由于林权的特殊性，其相对其他权益较难管理，林木资源还存在较大的火灾隐患和面临诸多自然灾害风险，加之林木生长周期长，不确定的因素比较多，林业产业还不具备完全抵御自然灾害的能力。一方面，抵押林地多处边远乡村，交通不便，很多山林还存在边界厘定不清的问题，给银行贷前调查带来了相当大的难度；另一方面，林地难于看管，乱砍滥伐、盗伐偷卖、私下交易等现象还不能完全杜绝，银行对作为抵押物的林地根本无从管控。

（三）政策和配套服务不完善与资产处置变现难之间的矛盾。一是林权资产缺乏权威评估。目前，各地产权交易服务机构的评估资质普遍较低，缺乏具备林产评估资质的专业评估师，内部管理也缺乏规范和监管，评估行为存在随意性。据调查，在之前出现的逾期贷款中，就有部分是因抵押林产被高估，造成处置抵押物难以全额覆盖贷款本息。即使是上文提及南北联合林业产权交易公司，因其拒绝履行担保责任，目前已被多家银行叫停评估合作。二是相关法律法规限制。根据现行法律法规，处置变现抵押林木时，银行面临申请许可证和采伐指标的限制，未经林业管理部门许可，司法、银行均无权对抵押物处置变现，加之近年来地方政府纷纷实行的封山禁令，银行难以对抵押资产实行有效及时处置。三是林业产业不景气，价格波动大。伴随近年来经济下行压力增大，以及人力成本不断攀升等因素，林地流转价格一路下跌，林木价格也随着市场供求关系变动而波动，林业产业呈现不景气的态势。出现逾期贷款后，无论是其他林业主体还是村组集体都普遍不愿意接盘抵押物。据调查，自林权抵押贷款试点启动至今，试点四县（区）无一例发生不良贷款后成功拍卖抵押物的案例。

三、政策建议

（一）加快资源整合进程，尽快实现林权不动产登记有序衔接。各级不动产登记部门和林业管理部门要严格落实《江西省不动产统一登记工作实施方案》、《关于做好林权类不动产登记和林权管理服务工作的指导意见》等文件要求，加快两部门间的资料移交、系统对接、信息和人员整合等工作，在确保平稳、有序的前提下，尽快完成衔接工作，由不动产登记部门尽快启动林权类不动产登记。同时，不动产登记部门要尽快出台林权贷款抵押登记管理制度，建立全省统一的林权抵押登记评估程序。

（二）加强制度建设，改进完善林权抵押配套服务。一是要尽快建立健全全省林权评估体系和林权流转市场体系建设，以及建立完善抵押林木资产的委托评估制度和抵押物委托国有林业单位或其他单位、个人代为管护制度等，规范林权评估、交易、流转和抵押林木的管理行为。二是积极发展新型农村林业合作经济组织，鼓励林业龙头企业通过创办林业经营合作社的形式，整合林业上游产业链，加快推进林业产业规模化经营。三是加大保险财政补贴力度。加大商品林保险费率补贴水平，提高地方财政补贴水平至30%，同时，大力引导全乡、全村联片投保，降低保险公司的风险和理赔认定的难度。

（三）适时出台扶持政策，着力缓解林权资产处置变现难的问题。一是省级层面要加快林业采伐管理制度的改革步伐，在保护林农、地方政府积极性的同时，实现林业资源的可持续发展，处理好林木砍伐指标管理与林权证抵押及处置的矛盾。二是各级林业管理部门要积极协助银行管护、转让、拍卖抵押物，对形成不良贷款，且经招标拍卖仍无法变现的抵押林木，符合采伐条件的，要合理安排采伐指标，减轻处置难度。三是各级政府可探索成立林权收储中心，对需处置的林权统一进行收储拍卖，有效提高抵押物处置力度和效果。四是在林权抵押试点县（市）尝试由财政出资建立风险缓释基金，为林权抵押贷款提供部分责任担保，对逾期贷款予以20%的比例代偿，以充分调动乡镇、村镇等基层组织参与银行处置不良贷款的积极性。

（四）加大金融支持力度，激发金融服务集体林权改革的活力。由省级金融管理部门研究出台符合本省实际的林权抵押贷款实施细则，一是采取适当倾斜的信贷政策，适当提高林权贷款抵押率，满足林业主体的贷款需求；建立健全林权抵押贷款信贷管理机制，简化贷款手续；改进利率定价机制，降低融资成本，切实减轻林业主体经营负担；匹配贷款期限与林业生产周期，对一个生产周期内的贷款可适用展期。二是继续创新贷款方式。积极探索开办林权小额信用贷款、林农联保贷款、林业信用共同体贷款、林业产业化龙头企业承贷等符合林业特点的不同担保方式贷款。充分发挥金融支持林业发展的传统优势。三是加强与林业管理部门沟通协调，针对贷后信息掌握难的问题，积极与林业局协商聘请乡镇林业工作站负责人担任联络员，掌握抵押物的抚育、择伐、主伐以及市场价值变化情况，确保抵押物完整和不贬值，以缓解信息不对称的问题。四是加强信贷风险的建设管理，健全林权抵押贷款风险控制体系，有效防范信贷风险。

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