地方政府或有债务风险研究

姚晴

（江西财经大学经济学院，南昌330013）

地方政府或有债务风险研究

姚晴

（江西财经大学经济学院，南昌330013）

地方政府负债在全球是一种普遍现象，在经济发展的进程中，地方政府融资动机日益增加，形成的债务规模也在大量增长，尤其是在或有债务方面，大规模的或有债务规模正在迅速的累积，从而给中国的地方政府财政带来巨大的风险。通过分析地方政府或有债务风险的原因及地方政府债务风险管理的国际经验，提出转变政府职能；建立健全地方政府投融资制度等建议，以期降低地方政府负面风险。

地方政府；或有债务；债务风险

一、引言

随着中国经济的不断发展，地方政府债务问题不断激增。由于我国税收制度的原因，导致地方政府的财政收入不足以支持当地的发展，因此，地方政府为促进当地经济的发展，不得不发行城投债等债务工具进行融资。随着债务规模的不断扩大，可能会导致地方政府到期无法偿还债务，从而造成地方政府的债务危机。

二、地方政府或有债务风险的原因

从地方政府或有债务风险的分类来看，地方政府或有债务规模和结构都存在风险，这种风险不是一蹴而就的，是与处于转轨时期的中国经济、政治变化密切相关的。相比较市场经济发达的国家，中国的经济体制在转变过程中，地方政府财政风险愈发加大，经济转型不彻底表现在三个方面。

（一）政府职能转变滞后

在中国改革的进程中，地方政府逐渐显露出前所未有的发展空间。首先，在利益驱动的作用下，地方政府逐步加大对财政支出的力度，这种强烈的财政支出计划严重干预市场经济的运行，这就与国家一直提倡的要发挥市场的主导地位的定位相悖。其次，受之前计划经济体制框架的影响，中国地方政府大多倾向于对市场的替代，而不会主动去服务于市场经济。这些说明了地方政府在市场经济内还未完全转变自身的职能，显然地方政府或有债务是会大量出现的，政府承担了不少本不应承担的债务责任。

（二）财政支出需求增大

第一，自中国进入转轨时期，市场经济的出现和计划经济的转变，社会对于公共产品服务的要求越来越高，而公共产品的提供由地方政府来完成，使得地方政府在社会管理中的职能不断加重，越往低层走，地方政府所面临的压力越大，随着中国公共品的数量以及质量的不断攀升，人们对公共品以及服务的种类也随之上升，进而导致公共支出不断增大。但是中国地方政府，尤其是基层政府，据相关研究，政府机构庞杂重复，人浮于事，致使行政成本过高，地方政府负担过重借款可以减轻地方政府压力，尤其是基层政府的财政压力。但是这些支出计划的成功实施需要地方政府相应配套的基础设施建设能力，而在经济建设的同时必然要加快基础设施建设，因为中国相关法律法规明文规定，地方政府不列赤字，地方政府不得自行举债，因此在沉重的压力之下，地方政府只有通过其他途径来实现可预期的目标，这途径不外乎是对外借款、赊欠、提供各种债务担保等形式。这部分债务中，或有债务所占比例很大。

（三）财政体制的缺陷

1.财权和事权不匹配

自分税制改革实施以来，中央政府与地方政府财权与事权划分不清晰，地方政府的财权逐步减少，中央政府财权明显集中，地方政府事权明显集中，这样就造成了财权与事权分配不均，地方政府财力不足，则有向外借款的倾向。

2.地方政府外部投融资途径少

首先，地方政府可用的投融资渠道不外乎是外国政府贷款和国转贷资金，选择的自由度低。其次，在公共管理建设投融资方面，民间资本的准入门槛高，中央财政的支持力度不足，进一步限制了地方政府的资金来源，而通过外债担保等的担保形式可以轻而易举地获取所需资金，为多数地方政府所采用。

（四）引发道德风险

道德风险与制度不合理有关，这种不合理将会导致在责任与权力具有同等地位的情形下，造成一定程度的道德风险，因此，地方政府发生或有债务的风险也就成为了可能。

从地方政府来说，首先，政府担保往往作为政府或有债务形成的重要途径之一，例如，债务担保此类形式这样可以避开法律的相关规定，具有很好的隐蔽性。其次，当地方政府无法偿还债务时最终会由财政兜底，因此，这就促使地方政府更有意愿去进行债务融资，提供更多的担保，或有债务也因此不断滋生。

从社会机构来说，非政府机构倒逼地方政府举债是存在的，由于之前已经预期地方政府会兜底债务，风险的大小与否事实上对于社会机构来说并无两样，许多借款人甚至可能在知道地方政府参与的情况后，不进行债务担保，在资金使用上毫无追求，一旦风险发生，地方政府进行兜底，由此而造成的财政支出压力形成，造成的比如形象工程和面子工程。

三、地方政府债务风险管理的国际经验

在发达国家，地方政府财政承担了大部分的面向公众的服务，这意味着地方政府财政对整个国家财政体系有着非常重要的作用，在很大程度上决定了国家财政体系运行的稳定与效率，相比发展中国家，西方发达国家有着更为丰富的管理经验，对中国地方政府财政运行有着借鉴作用。

（一）美国州地方政府债务风险管理

美国风险管理技术比较成熟，在地方政府债务风险管理方面，第一，州地方政府聘用相关中介机构参与检查公债发行是否合法，防止在发行过程中出现漏洞。第二，州地方政府发行信用评级度较高的债券，使发行顺利进行。第三，若发行的公债规模超过州地方政府承受能力，州地方政府会制定相应的财政制度性约束，以防止公债规模过大。典型例子是俄亥俄州模式的成功，俄亥俄州的财政监控方案，由国家审计处统一财政审查，来确定地方政府是否面临财政紧急的状况。这种类似财政预警方案事实上促进了地方政府改善他们的财政状况。俄亥俄州关于财政紧急救助法律法规，在成立相关机构之后便陆续出现。满足条件则应采取符合法规的财政紧急救助措施。

（二）哥伦比亚的“颜色信号灯”

在1993年之前，哥伦比亚地方政府只需执行登记之后就可举债，而不必听令于财政部。1993年之后出台的80号法案规定金融机构监查地方政府偿债能力，80号法案出台之后，银行开始监控地方政府借款担保的质量和数量，并同时提供信用评级服务。1997年对地方债务具体约束条例出台，包含了两个标准：第一，利息支出与业务储蓄之比。第二，债务余额与当前收入之比。第一个比例代表了次级政府的流动性，第二比例评估了地方政府中长期可持续性。对于每个新的贷款额，进行两个标准测试，若测试结果为黄色或红色，则贷款是被许可的。

（三）新西兰的或有债务报告

1994年新西兰通过了财政责任法，该法规定中央政府应该在年度和每半年度财政报告中包含或有债务报告。包括或有债务报告的财政报告中须全部提交给议会，并于互联网发表。这些或有债务包含了新西兰储备银行(中央银行)、新西兰国家控制或控股的企业以及政府机构 (中央政府的预算内机构。从担保和赔偿来看，该项目主要是政府提供的借款担保和为私人公司和个人有关的财产损失的索赔要求、政府提供的存款保险。从未缴资本、诉讼程序和纠纷来看，主要包括政府未缴认购股权、诉讼程序和纠纷、政府机构和国有企业由于在诉讼判决中而可能被要求支付利息和本金。从其他可量化的或有债务额来看，这些债务包括了与政府机构补助和赔偿的履约条件有关的或有债务、公民由于人身伤害向政府要求的索赔、政府向国际金融机构签发的应付票据、向国有企业要求的其他索赔。

四、结论及建议

（一）结论

根据上述国家地方政府管理或有债务方面的经验，结合中国自身的特点，可以得出一些启示，有助于我国完善地方政府财政预算系统。第一，有必要建立地方政府或有债务风险预警系统；第二，加强对或有债务报表的风险管理；第三，地方政府借债应规范管理。

（二）建议

1.转变政府职能

必须明确政府与市场的关系。第一，地方政府职责所在应当鼓励，越过边界则应当遏制。坚持市场第一位，政府第二位的原则，地方政府应当将一般竞争性，经营性的领域退出并让位与市场中民间资本，集中力量解决市场解决不了的问题，如基础设施和公益性项目，做到资金投向明确，使用高效，提高政府部门在社会中的公信力，另外，地方政府部门应当精简冗余机构和人员，进一步提升财政资金运作的效率及效益。

2.建立健全地方政府投融资制度

地方政府或有债务最大的问题在于其隐蔽性非常强，所以使隐性的或有债务显性化、透明化是有必要的。在政府职能定位准确、职权约束完善的前提下，适时修改相关法律，给地方政府信用评级，分别依据信用等级的高低赋予不同的地方债的权力，适当允许地方政府发行有财政总审核的地方债券，提高债务管理的透明度和规范性。

3.建立或有债务风险预警机制

借鉴国际经验，结合中国自身特点，建立相应的地方政府或有债务风险预警机制是可行的。第一，建立衡量或有债务风险程度的标准体系。总的指标体系应划分两类，第一轮是绝对指标，例如，综合负债率。还有一类是相对指标，相对指标是指分类别，分项目确立标准，进而从不同的角度和程度对风险进行比较分析。第二，对地方政府或有债务规模的程度进行量化并建立适当的预警线。在确定警觉线时应参照地方政府实际经济状况，确立或有债务率的上限。第三，加强相关报表信息披露，提高债务透明度。第四，成立或有债务后备基金。

[1]陈莹莹.关于我国地方政府自行发债的研究探讨[J].经济研究参考，2013，1(66)：1-2.

[2] 王克修.严防他方政府性债务带来的风险[J].经济界，2013(15)：47-52.

[3] Brixi H.P.：“Contingent Government Liabilities：A Hidden Risk for FiscalStability”,The World Bank,1998.

[4] Brixi H.P：“Contingent Government Liabilities：A Fiscal to the Czech Republic”,The World Bank,2000.

[5] JP Morgan.Credit Metrics-Technical Document,New York：1997.

［责任编辑：王 鑫］

F810.7

A

1005-913X（2017）08-0067-02

2017-06-03

姚 晴(1991-)，男，江西萍乡人，硕士研究生，研究方向：价格理论与循环经济。