行政事业单位内控建设的误区与对策分析

刘广锋

（哈尔滨师范大学，哈尔滨150025）

行政事业单位内控建设的误区与对策分析

刘广锋

（哈尔滨师范大学，哈尔滨150025）

随着财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，行政事业单位的内部控制建设便提上了日程。随着内控建设在全国范围内全面推开，内控建设开始进入基础性评价和完善阶段，但是有的单位在内控建设过程中，还存在一些误区，虽然投入了大量的人力和物力，但没有达到强化内部控制，提高内部管理水平，加强廉政风险防控的目的。通过对行政事业单位内控建设现状进行分析，指出内控建设的重点与难点，并提出加强内控工作重视程度；强化内控执行的有效监督等对策，供实践中借鉴。

行政事业单位；内部控制；难点建议

中国企业内部控制建设起步较早，并且借鉴了国外先进经验，目前已经日臻成熟。行政事业单位内部控制建设起步相对较晚，对内控建设还需要有一个认识消化的过程，所以各单位还普遍存在对内控建设认识不够深入，内控建设不够完备，内控建设还停留在表面文章上等问题。在行政事业单位范围内全面开展内部控制建设工作，是实现国家治理体系和治理能力现代化的一项重要举措，也是一项重要任务，内控建设越来越得到社会的重视。从受托责任角度来讲，行政事业单位要科学合理利用资源，保证资产保值增值，强化内部管理，防止腐败，必须建立有效地约束机制，因此，加强内控建设就成为每一个行政事业单位必须完成的任务。

一、行政事业单位内控建设现状

（一）内控建设的基本情况

内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。行政事业单位负有提供公共服务、管理社会公共事务和行使政府权力的职能，代表党和人民履行社会受托责任。能否有效行使职能，能否使人民满意客观上要求行政事业单位必须高效廉洁、公平公正、防止腐败。内控建设正是从源头上防止腐败的有效手段，内控建设包括单位层面和业务层面两个方面，单位层面的内控包括控制环境、控制机制和控制方法，业务层面的内控包括预算控制、收支控制、政府采购控制、资产控制、建设项目控制、合同控制等。行政事业单位内部控制建设应该从梳理流程开始，找出各流程环节中可能存在的风险点，综合运用各种控制方法建立有效的防控措施，形成制约和监督机制，采取科学方法客观评价其有效性，建立预防腐败的有效防控体系。

（二）内控建设的发展

行政事业单位的内控建设虽然起步较晚，但是由于借鉴了企业的COSO框架和国外先进的管理经验，内控建设发展很快，从2012年财政部印发的《行政事业单位内行政事业单位内控规范（试行）》开始，在行政事业单位推行内控建设，到2015年12月财政部发布《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，内控建设开始全面推开。内控建设从起步到全面建设，短短的几年时间里，经历了理论研究、政策出台、消化理解，试点建设、全面推开等过程，到2016年底大部分单位已经完成了内控建设的基础性评价工作，内控建设进入全面完善阶段。

（三）内控建设存在的问题

内控建设由于受传统惯性思维模式、法治建设进程、人民民主意识等诸多因素影响，目前在各单位中建设过程中，还或多或少存在这样或那样的问题。一是对内控建设的认识不够深入。人们对内控建设的理解往往还停留在概念上，认为内控就是重塑流程，修订制度，编制内控手册，没有从更深层理解内控的核心在于建立充分的制约和监督机制，形成综合的控制体系，要在内控的实质上下功夫，而不是做表面文章，使制度得到真正的落实。二是内控制度不健全。制度建设是一个综合的体系，不能把个个制度完全割裂开来，制度之间要相互配合，查缺补漏。有的单位没有从单位层面对制度制定进行统一规划和协调，部门之间出台制度不调研、不征求意见，导致制度制定缺乏完整性，制度之间不配套，有的制度制定缺乏可操作性，甚至有的制度规定存在不合理、相互冲突、执行难等问题。三是内控制度执行不严。有的单位制度比较健全，但是在实际工作中，有的嫌麻烦、走捷径，有的规避监督，不按制度执行，造成制度形同虚设，内控失灵，给单位的经济利益带来潜在风险。四是内控缺乏有效监督。各种监督如果不建立在信息公开的基础上，监督的有效性很难得到保证。在目前信息公开不够规范不够透明的情况下，首要的任务要解决信息不对称的问题。五是内控人才匮乏。由于内控建设时间较短，各单位真正研究内控、全面深入了解内控的人才较少，很多单位领导对内控也是一知半解，因此，内控建设很多流于形式，或者为了应付上级检查不得不做做样子，很难取得成效。

二、行政事业单位内控建设的几个误区

（一）认为内控建设是一劳永逸的一项工程

很多行政事业单位人员，特别是很多领导认为内控建设只要集中搞一次，形成一套方案，编写一本手册，然后按方案执行就可以了。有的还聘请了外部中介公司，进行全面评估与设计，进行了完整的内控建设过程，建设完成后，就认为内控建设已经完成任务了，不用再搞了，但事实则不然。《行政事业单位内部控制规范（试行）》第八条规定“单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。经济活动风险评估至少每年进行一次；外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，应及时对经济活动风险进行重估”。由此可见，内控建设是一个动态变化的过程，内控所制定的制度、风险防控措施，会因环境的变化而失效，内控会因外部形势和国家政策变化而失灵。因此，内控建设是一个循环往复的过程，当相关条件发生变化后，就必须对内控重新进行评估和修正。

（二）全面照搬别人的内控制度和经验

内控的流程再造、防控措施、管理制度、民方监督等，各个单位有其鲜明的个性特点，因此不能完全照搬别人的成功制度与经验，不加以吸收和消化，这样做只是为完成内控任务而建内控，最后只能是水土不服，再好的制度因环境不同，也不能发挥其真正的作用。所以内控建设要充分考虑本单位的环境和特点，借鉴别人先进的经验而不是照搬，建立适合本单位管理实际的内控制度体系，真正使内控发挥作用。内控建设要充分理解内控的实质，抓住内控的核心，知其然，更要知其所以然，在借鉴别人制度和经验的基础上，研究本单位的业务实际，对各项业务流程进行重新梳理，找准风险点，制定符合本单位管理实际的管理制度，建立完善的监督体系，使内控真正落到实处，真正能够起到防治风险、预防腐败、提升管理的作用。

（三）把制度修订代替风险评估

由于个人水平、部门利益、规避责任等诸多原因，导致在查找风险点的过程中，具体业务部门并不愿意或者并不能够做到，准确确定业务流程中的所有风险点，因此，在查找风险点的过程中，风险点的确定不应由业务部门自己说了算，存不存在风险、风险等级应该由评估结果确定。从单位层面应该成立风险评估小组，由风险评估小组来确定各业务部门业务流程各环节的风险点，采取实际操作的形式，来评估业务流程中的风险点与风险等级，建立科学合理的评判标准，依据统一标准对所有业务流程进行评估，做到公平公正，用一把尺子去衡量，然后针对风险点研究确定相应的防控措施，保证不遗漏任何一个风险环节，使内控体系能够做到全面、系统和完善。

三、对行政事业单位内控建设的建议

（一）加强对内控工作重视程度

内控建设是“一把手工程”，没有单位领导的重视，内控建设就搞不好。因为内控建设首先是单位层面的内控，没有领导的统筹安排，没有单位的顶层设计，没有各部门的协调一致，内控建设就不能形成一个综合的防治体系。重大经济决策、各种规章制度都需要领导带头去执行，内部监督最难的是对领导的监督，如果领导不去执行内控制度，甚至搞“一言堂”，那么内控就会失去作用。对内控的重视还体现在内控建设的过程，是否严格按内控的要求认真去做，流程是否合理，风险点是否准确，防控措施是否有效，民主监督是否到位等等，最后的结果体现在内控建设是否能够取得成效上。

（二）严把内控建设过程质量关

内控建设过程中评估是关键，流程是否合理，制度是否有效，全部应该体现在评估结果上。评估应该聘请外部专业机构，或者由单位内部各部门各阶层代表组成联合评估小组，小组成员中要有具有丰富内控经验的人员参加，来对内控建设中的流程、风险点、防控措施等进行评估，评估要以实际操作的形式，严格测评整个业务执行过程中各环节的有效性，查找不足提出修正意见，督促各部门完善内控工作。

（三）强化内控执行的有效监督

当权力失去监督时，就会形成真空地带，就会造成制约的失衡，内控就会失效。规则存在着漏洞，制度有漏洞可钻，就会有人不守规则、搞私下交易。要对行使权力加以严格的限制和监督，有权力不能任性，使其运行置身于民众的监督之下，铲除滋生腐败的土壤。还要对群众的民主意识加以教育和引导，使群众树立民主与法制的观念，充分参政议政，形成民主监督的良好氛围，使权力运行在阳光之下，把权力关在制度的笼子里。

总之，内控建设是一项长期而艰巨的任务，体现人民群众对政府及其公共服务部门的更高期望，内控建设必须遵循其内在规律，抓住内控建设的实质，结合本单位特点，在充分评估的基础上，建立健全内控制度，完善内控体系，为提升管理水平、保障服务效能打下坚实基础。

[1]王 冰.W事业单位内部控制实施方案优化研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2015.

[2]张庆龙，马 雯.中国首份行政事业单位内部控制实施情况白皮书（一）[J].会计之友，2015(13)：6-11.

[3]裴 鹏.行政事业单位内部控制的现状及完善研究——以S省地震局为例[D].济南：山东财经大学，2015.

［责任编辑：王 旸］

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1005-913X（2017）08-0059-02

2017-06-01

刘广锋(1972-)，男，哈尔滨人，高级会计师，研究方向：财务管理，预算管理，财务信息化。