精准扶贫视域下农村环境保护法治研究——以甘肃省为例

张 琦，杨笑笑

（兰州理工大学法学院，兰州730050）

精准扶贫视域下农村环境保护法治研究
——以甘肃省为例

张 琦，杨笑笑

（兰州理工大学法学院，兰州730050）

随着全面建设小康社会口号的号召，农村环境法治也在如火如荼的建设。精准扶贫最终目是为了让农民生活更加富裕、农村经济更加发达、农业不断发展，因此扶贫对象不止是经济，经济的扶贫只是其中的一点，而生态环境犹如一个巨大的容量瓶，容纳了人们生活所需的政治、文化、教育、经济、法治等，因此只有生态环境发展起来，容量瓶里面的才能发展，而环境保护建设中最重要的就是环保法治建设，因此，在精准扶贫视域下建设环保法治扶贫对全面建设小康社会，新农村建设具有重要意义。

农村；环保法治；精准扶贫

一、精准扶贫视域下农村环保法治建设的必要性（一）农村环保法治概述

农业不断发展、农民经济收入增加、农村社会更加稳定、农村经济发展等问题历来是我国一直关注的重点，党的十八大召开以来，农村问题又被提上了一个新高度，根据《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，要在2020年将农村这块短板补齐，提高农村经济发展，缩小贫富差距，全面建设小康社会，在农村经济全面发展的同时，农村生态环境问题也是其中的瓶颈。在农村环境保护体系建设中，法治建设是重要的一项，农村环境保护法治是农村环境发展的法律规范；是农民参与环境保护的重要指引；是农民环境权设立、环境参与权、环境知情权、环境监督权的法律依据，环境法治的建设程度也是衡量一个地区环境质量高低的重要标尺。

（二）精准扶贫概述

2013年11月，习近平总书记在湖南湘西调研，提出“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号。”此时精准扶贫第一次开始走进人们视线，随着时间的推移，精准扶贫理念不断被提上日程，精准扶贫的三个途径就是“精准识别、精准帮扶、精准管理”；建国以来精准扶贫在我国走过了好几个阶段，从新中国成立以来“大水漫灌”式解决广大人民群众的温饱问题到改革开放以来实施家庭联产承包经营的合作社方式，来加快农村经济发展，以及从改革开放以来的减少农民农业税等一系列措施都是农村扶贫的集中体现，从刚开始的“大水漫灌”到现在的“细水滴灌”，从全国范围解决人民的“吃”“穿”“住”问题到现在的解决人民日益满足的“精神需求”和“内在生命的价值需求”，我国扶贫工作迈上了一个崭新的台阶。

（三）精准扶贫视域下的农村环保法治扶贫

1.甘肃省农村环境现状

甘肃省位于我国西北内陆地区，气候干旱、土地沙漠化严重、资源匮乏、环境问题十分严重。相比省内城市有较多资源、环境治理较好的基础上，农村环境污染问题随着社会的发展越来越严重。一是农村生产垃圾污染。在全面建设小康社会口号的号召下，农村乡镇企业也力争上游，但由于环境监管力度不够、环境治理措施欠缺等原因，乡镇企业生产垃圾对农村环境造成了严重污染。二是农民生活垃圾的污染。新农村建设步伐越来越快，但是却缺乏合理规划和布局，已经建好的新农村产生的生活垃圾，也是农村垃圾的主要来源之一。三是农村蓄禽养殖业污染。相比之前散落的蓄禽养殖来说，集中规划的农村蓄禽养殖业产生的牲畜排泄物对环境的污染丝毫没有减弱。四是土地污染面。为了追求高产、高收入，大多数农民认为化肥农药的使用量和农作物的产量成正比，大量使用化肥农药，对土地和水资源造成严重破坏。五是自然资源破坏严重。贫穷往往是和自然生态环境挂钩的，脆弱的生态系统，匮乏的资源使得农民没有过多的资源利用，不能通过已有的资源改变贫困的生活现状，而无法改变的过度贫困，农民不得不通过向自然索取来改变现状，进而破坏了生态环境，让生态系统越发脆弱，进入一个恶性循环当中。

2.甘肃省农村环境保护现状

我国在《环境保护法》、《水污染防治法》、和国家环境保护总局颁布的《畜禽养殖污染防治管理办法》、《水土保持法实施条例》等法律法规中对农村环境保护做了一定规定，但大多规定过于原则，可操作性差，并且由于环境问题的复杂性、区域性、和隐蔽性等多重属性使许多法律法规不能适用于地方。而甘肃省东西跨度1655公里，有14个地、市、州，87个县（市、区），各地环境自然各不相同，东西差距甚大，但是甘肃省除了全国人大、国务院制定的法律法规、规章之外，制定的地方性法规和全国人大制定的法律、国务院制定的法规规章大同小异，并且规定多是对城市废弃物如金属废弃物、废弃电子产品、工业污水等的规定。对农村环境治理几乎只字未提。

省级以下的农村环保工作大都集中在地、市、州，县级以下的环保工作，从县级的官网查找几乎无迹可寻，而地、市、州一级的环保工作也是针对本市重点企业的管理，对于本地农村资源利用、土地规划、水资源保护、废弃物、污染物处理等规定很少。

3.甘肃省农村环保法治扶贫

精准扶贫的目的是为了让农民生活更加富裕、农村经济更加发达、农业不断发展，因此扶贫对象不止是经济扶贫，经济扶贫只是其中一点，农村生态环境犹如一个巨大的容量瓶，里面盛满了人们生存、生活所需的一切：政治、文化、教育、道德、经济、法治等众多因素，要想实现发展就必须让生态环境这个整体先发展起来，如此，政治、文化、教育、道德、经济、法治等才能得到发展。而在1992年联合国“环境与发展大会”提出的可持续发展的概念，也指出生态可持续发展、社会可持续发展、经济可持续发展，三者结合的发展才是真正的发展。经济发展和生态环境直接挂钩，良好的环境才能带动生物链的波动，才能实现永久性富裕。

面对生态环境破坏严重、污染治理效率低下的甘肃省农村，实现农村环境保护势在必行。环境保护建设包括基础设施的建设、环保教育建设、环保法治建设、环保经济建设、环保管理体制建设等。而环保法治建设是整个农村环保的基础建设，有了法治屏障，农民的环境权利得到保障，环境权益得到维护；环保法律是农民环境权规定的法律规范；是农民做出选择的指引，也是农民权益受损失时的法律保障。因此实现农村环保法治扶贫是农村环境保护的必由之路。

二、农村环境保护法治建设中存在的问题

精准扶贫的路径首先是精准识别，对农村环境保护法治建设中存在的问题逐一识别，找出环境保护法治中欠缺的地方，包括立法、执法、司法、法律监督的建设，然后进行精准帮扶，即提出对农村环保法治建设的建议和改进措施，实现农村环保法治建设的发展，达到环保法治扶贫的真正目的。

（一）环保法治理念不足

农村环境保护最大的主体是农民，但由于法治理念的缺失，农民环境保护意识很单薄。但是总体看来农民的环境权利意识并不薄弱，只是环境权利意识不等于环境保护意识，因此只有通过立法巩固农民的环境权利来提高他们的环境保护意识，即通过法律形式来让权利有所规范，让行为意识有所指引，提高农民的环境保护意识和环保法治理念。

（二）立法脱离现实、规定过于原则

我国关于农村的环境问题《中华人民共和国环境保护法》作了原则性的规定，此后国家也相继出台了不少法律、法规：《中华人民共共和国农业法》主要介绍了农业生产经营体制、农业生产和农产品流通，其中涉及到农村环境保护的只有第三章的农业生产，但也只是了了几句，并且没有谈及环境问题；《基本农田保护条例》规定了对农田的划定、保护、监督以及法律责任，但是对农田保护的规定过于原则，没办法操作，且法律责任里面只规定了农田破坏者的法律责任，忽略了政府在农田保护中失职、失责或者其他违法行为应当承担的责任，使权力、权利之间的天平严重失衡；由农业部发布的《农药安全使用标准》也只是规定了农药使用人员的安全防护和安全操作，并未提及农村环境保护；由环保局颁布的《蓄禽养殖业污染物排放标准》规定了农村蓄禽养殖业污染物的种类、浓度、含氮量等，但是规定的过于笼统，难以实际实施。有关农村规定的法律不少，但是涉及到农村环境保护规定却没有几个。农村发展是动态变化的，而立法思想还停留在以往现状，导致立法质量不高，难以实施。并且地方发展各不相同，产生的环境问题也迥异，而环境问题的区域性、不稳定性和隐蔽性等特点，导致法律在地方难以落实。

（三）执法体系不健全

一是环境执法分工不明确。我国环境法原则性的规定了农村环境的保护责任，其他法律法规也只是笼统的规定各级人民政府负责各地的环境保护，并没有具体规定环境部门的权力属性和部门之间的具体权责，出现环境部门之间的扯皮推诿、环境责任“踢皮球”现象。二是环境执法机构设置不健全。我国环境管理基层机构一般设置到县一级，即使县一级的环境管理机构大多是权力空置，机构管理人员素质不高、管理水平有限、执法力量薄弱，乡镇一级的环境管理机构更是无从谈起。三是农村环境执法手段偏颇。行政强制和行政指导在政府管理时具有很大作用，但是在政府进行管理时行政强制使用频率明显高于行政指导，而事实上两者的作用是不相上下，甚至可以说对具有公共服务性质的环境保护来说行政指导比行政强制更为重要，但是在政治权力之下，行政指导却明显处于劣势，没有发挥其应有的功用。

（四）司法制度欠缺

之前，环境污染案件由环保公益组织提起公益诉讼时，往往由于“谁有权提起公益诉讼”，诉讼主体无法确定，使案件还没有立案就被法院拒之门外，新修订的民事诉讼法明确规定了环境公益诉讼的主体，使环境公益诉讼迈上了一个新台阶。“虽然新修订的《民事诉讼法》要求法院对民事起诉案件必须做出受理与不受理裁定，但由于未明确行为后果，法院通常对于符合立案受理条件的环境污染民事诉讼案件不予回复，起诉人无法向上一级人民法院提起上诉。”司法制度不健全，使本来就权利意识薄弱的农民，难以维护自己的合法权利，面对环境权利侵害却难以受到保护的农民，很难有较强的环境保护意识，严重的甚至采取极端的方式解决，危害到社会。

（五）环保监督制度不完善

一是监管机构设置不健全。农村环境监管体系最低设置到县一级，并且很多是有名无实，如此监管机构设置，使乡镇以及偏远山区的环境监管置于空地，而有的企业就钻此机会将污染企业设置到这里，躲避监管，对当地环境造成了严重污染。2015年甘肃省武威市沙漠排污事件就是鲜明的例证。二是环保监督的主体单一。法律规定各级人民政府监督管理各地的环境状况，这里将环境监管的主体定义为了人民政府，忽略了广大人民群众监督、舆论监督、政党监督等多种监督方式。三是缺乏合理的监督体制。无论是什么监督都应该建立起一套可遵循的规矩让人有迹可寻，但是农村环境监管很显然没有一套行之有效的监管体制，容易让监督流于形式。

三、精准扶贫视域下甘肃省农村环境保护法治扶贫的构建

环保法治是农村环境发展的基础保障，农村环保法治贫瘠，在精准扶贫视域下对其进行分析识别，找到问题所在，针对问题依据实际情况提出可行性建议，查缺补漏，完善不足之处、建构空白之处是对农村环保法治最好的“扶贫”。

（一）完善农村环境保护法律体系

完善我国农村环境保护立法是环保法治的基层建设，也是最重要的建设。一是进行专项立法。农村环境具有多样性：环境污染不仅包括农民生产、生活的污染，还包括自然生态环境的破坏，污染程度、污染情形不尽相同；区域性：由于地方发展的差异，对农村的界定也不一样，例如南方城市、西北地区、西部地区对农村的定义截然不同，国家制定的法律笼统的规定农村环境治理，面对不同定义的农村难以具体实施。进行专项立法，针对不同地区不同农村的环境特点，自然生态环境根据实际情况立法。二是以法律形式确定农民环境权利。农村环境保护意识薄弱，但并不代表其没有环境权利意识，而提高农民的环境保护意识首先应该以法律形式来保护农民的环境权利，明确区分环境权利和环境义务，让农民在履行义务的同时感受权利的存在，在权利受到侵害时有法可依。三是明确乡规民约的法律效果。我国一直以来只规定了少数民族的习惯法和乡规民约的法律效果，但对于其他地方的习惯法和乡规民约没有明确规定其法律效果，不同地域既然已经延续下来的习惯法和乡规民约就有其存在的价值，而在乡土中国，乡规民约相比强行法具有温和性、灵活性和可接受性，以法律形式确定乡规民约的法律效果或者在立法时结合当地的乡规民约，更容易让群众接受认可。四是增强立法民主性。法律的科学性和民主性决定着法律质量的高低和可行性，我国《立法法》第四条也规定：“立法应当体现人民的意志，遵循社会主义民主和公开的原则，保障人民通过各种途径参与立法活动”。因此通过网络、媒体，大众宣传等多种方式让公众参与，确保农村环保立法质量和可行性，提高环保法律效率。

（二）强化农村环境保护执法制度

一是健全农村环境执法机构设置，建立乡镇一级的环保执法机构，有利于农村环境保护效率的提高。而环保机构的设立往往涉及到人员、资金、基础设施的建设，因此在建立乡镇一级的环保机构时加强农村环保资金的投入，以使环保工作顺利地进行。二是环境执法分工不明确是环境问题难以及时解决的原因之一，因此对各环保部门的环境保护职责明确分工，明晰权力的范围，各部门各司其职，避免权力落空。三是健全环境执法的程序。程序是结果透明、公正、使人信服的保障，健全环境执法程序，一切依法办事，提高政府执法公信力，让违法者信法、守法。四是完善环境执法手段。在政府的行政行为中多以行政指导的方式鼓励人们参与到环境保护中来，改变政府和公众之间的紧张关系，加强政府和公众间的互动，提高政府环境执法的效率。

（三）健全农村环境保护司法制度

农村环境保护司法制度相对于城市来说甚是薄弱，对农民环境权的保护不到位，因此可以通过以下几点来完善农村环保司法制度：一是建立专门的农村环境法庭。2007年自贵州成立全国第一个环保法庭以后全国各地环保法庭先后诞生，重庆在2012年开设了渝北环保法庭和万州法庭，审理了多起环境案例；2016年湖南省高院也设立了环境资源审判庭，专门审理环境有关的案件。环保法庭的建立有助于公民有效的维护自己合法权益，保护农民环境权利，提高环保意识。二是加强农村环境公益诉讼制度建设。明确提起环境公益诉讼的条件、需要承担的责任类型以及费用收取，根据情况少收，不收或者在环境公益诉讼中加大对原告的司法救助等措施，让农民通过环境公益诉讼维护自己合法权利。三是构建涉农法律援助制度。农村从各方面来说都处于弱势地位，无论是法律知识的储备、权利维护意识、资金支持方面都比较薄弱。对农村涉及农业、农民的问题建立法律援助制度，提供法律帮助，必要时减免其诉讼费用等手段，帮助农民维护权益。

（四）完善农村环境保护监督制度

针对农村环境监督机构设置的不健全，一是在农村乡镇一级设立环保监督管理机构，加大环境监管的力度和强度，对邻近的村落、山庄环境进行适时监督管理。二是增加监督的主体。增加社会监督、舆论监督、党政监督等多种监督方式。三是根据当地实际建立合适的监督体制，包括监督的主体、监督的对象、监督的奖惩机制，鼓励当地农民对政府机关、权力机关的人员进行监督，将权力置于阳关之下，防止执法人员滥用职权、徇私舞弊。

（五）加强农村环境保护法治文化建设

一是完善农村环境信息公开制度。充分的环境知情权，是促进和提高农村环保意识的途径之一，政府应该加强环境信息公开，让农民切身感受到环境污染防治、污染治理有关的信息，提高环境问题的关注度，加强对企业、政府的监督，增加农民、企业、政府之间的良性互动，有利于社会各方共同参与，保护环境。二是加强农村环境保护宣传途径。利用网络、媒体、进行环保法治宣传，政府引导开展环保讲座、环保法治知识竞赛等一系列活动来让公众了解环境问题的本质，了解环保法治的内涵，以及作为一个公民应该做和不应该做的，为环境保护做好铺垫。

[1]杨 末.生态位视角下的精准扶贫解析[J].贵州社会科学，2016(8).

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［责任编辑：胡 冰］

Study on the rule of law in rural environmental protection from the perspective of precision Poverty Alleviation——Taking Gansu Province asan example

Zhang Qi,Yang Xiaoxiao

（Lanzhou University ofTechnology,Lanzhou 730050）

With the slogan of building a well-off society in an all-round way,the rule of law in rural areasisalso in full swing. The ultimate goal is to make precise poverty farmers richer, more developed rural economy,agricultural development, poverty alleviation and therefore the object is more than economic,economic poverty alleviation is one of the point,and the ecological environment is just like a big bottle,to accommodate the people living needs of politics,culture,education, economic development and the rule of law,so only the development of ecological environment,which can develop the capacity of the bottle,and the most important environmental protection in the construction of environmental protection is the construction of the rule of law,therefore,the construction of environmental law on poverty alleviation in the construction of a well-off society from the perspective of precise poverty, playsan important role in the new rural construction.

Rural areas;environmental protection by law;precise poverty alleviation

D920.1

A

1005-913X（2017）08-0034-04

2017-05-16

甘肃省哲学社会科学规划项目(201701366)

张 琦(1978-)，女，兰州人，副教授，硕士，研究方向：环境法；杨笑笑(1991-)，女，甘肃庆阳人，硕士研究生，研究方向：环境法。