积极发挥供销合作社在开展农村合作金融方面的作用

艾永梅



·产 业 发 展·

艾永梅

我国农村金融结构性失调问题较为严重。农村合作金融能够借助农村地区熟人社会的亲缘、地缘、人缘优势，成为农村金融体系的重要补充。近年来，供销合作社凭借其特有的农业产业链优势、信息优势和组织体系优势，探索开展农村合作金融服务创新，为解决涉农主体融资难、融资贵提供了有益的借鉴。2015年中共中央国务院《关于深化供销合作社综合改革的决定》，对供销合作社稳步开展农村合作金融服务提出要求。建议尽快完善农村合作金融法律保障体系、业务运行体系和安全保障体系建设，鼓励供销合作社设立全国性农村合作金融风险保障基金。

供销合作社 农村合作金融 金融扶贫

农村金融是活跃农村经济、解决“三农”发展瓶颈的关键因素。长期以来，我国农村金融结构性失调问题一直比较严重。农村合作金融能够借助农村地区熟人社会的亲缘、地缘、人缘优势，成为农村金融体系的重要补充。我国的农村合作金融虽经历了较长时间的曲折发展，但目前仍是我国农村经济领域改革的一块短板。2015年中央一号文件、国务院《深化农村改革综合性实施方案》均提出，要积极推进农民合作社内部信用合作，稳妥开展资金互助试点，引导生产经营合作与信用合作的融合发展。2015年中共中央国务院《关于深化供销合作社综合改革的决定》对供销合作社稳步开展农村合作金融服务提出要求。

一、供销合作社开展农村合作金融具有重要意义

(一)供销合作社开展农村合作金融是满足农村经营主体金融需求的应尽责任

我国农村金融需求巨大，但据统计，“三农”金融缺口为3万亿，农村家庭正常信贷获批率只为27.6%，远低于40.5%的全国平均水平。农村合作金融组织能够借助农村地区熟人社会的亲缘、地缘、人缘优势，便捷有效地解决基层农村经营主体的融资需求。

供销合作社长期从事农村流通和为农服务，截至2015年底，全系统领办的各类农民合作社14.72万个，入社农户1405.8万户，基层社经营网点34万个。在为农服务和组织农民生产经营的过程中，农业经营主体会产生大量融资需求，这些需求和农业生产经营密切相关，季节性、周期性强，金额小，周转快，但难以获得正规金融机构的信贷支持，供销合作社采取与一般金融机构相比更为灵活简便的合作金融服务，在其领办的合作经济组织内部采用“农资抵贷”、农产品库存抵押等手段，使农业资源在合作社内有效流转，并能承接商业银行的批发性贷款，解决正规金融机构难以下沉的“最后一公里”难题。

(二)供销合作社开展农村合作金融具有独特优势

一是具备制度上的兼容。长期以来，供销合作社作为我国最大的合作经济组织，在发展农村商品流通、推动农产品供销合作和生产合作方面发挥着积极作用，具备进一步发展合作金融的制度优势。同时，供销合作社与政府具有天然联系，从而具备行政资源的协调整合能力。随着市场经济的发展，农民由于生产的分散和自然化，国家的很多惠农政策在流通领域环节失效，无法落实。供销合作社作为已经建成的、具有相当长历史的合作经济组织，是政府惠农政策落实到农户的有效媒介。二是具备组织体系方面的基础。供销合作社是组织体系、经营网络、服务功能最健全的贴近“三农”的服务组织。当前供销合作社经营触角和服务领域已经覆盖60%以上的行政村和80%以上的乡镇，具备开展农村合作金融的组织基础。三是具备综合统筹能力。供销合作社在涉农领域拥有较长的产业链条，有助于发挥经营服务方面的综合性优势，并充分利用行业差别，扭转农资购置资金紧缺与农产品价值实现在季节上的错配，适时开展信贷资源调剂，推动农村合作金融持续不断地良性运作。另外，供销合作社经过60多年发展，已经具备一定的经济体量和从事金融业务所须具备的风险储备，截至2015年8月末，全国供销合作社系统拥有资产额12007亿元，具备了一定的风险防范能力。

(三)农村合作金融可成为供销合作社承接政府委托、实施精准扶贫的平台

“十三五”期间，精准扶贫成为各级政府关心的重要问题。在实际工作中，供销合作社逐渐成为政府购买、进行精准扶贫的依托力量。供销合作社开展精准扶贫具有特殊优势：一是制度优势。如要实现农村贫困人口的永久性脱贫，应引导、组织该类群体投入可持续的产业中，拥有自我谋生能力。作为为农服务的合作经济组织，基层供销合作社已与农民合作社融合发展。供销合作社可以引导贫困户加入合作社，实现合作社社员在微观层面的产业脱贫；供销合作社还能够将合作社与外部社会资源对接，实现农业人群的社会性脱贫。二是组织优势。以往中央到各级的扶贫资金种类繁多，上万亿的财政资金如同“撒胡椒面”般难以对基层农业主体起到精准的实效。供销合作社整合财政、扶贫等机构的惠农扶贫资金，统一到一个平台来使用，能够提高扶贫资金的使用效率。三是体系优势。一些基层组织在扶贫过程中存在行政化、形式化倾向，缺少市场化手段，基层供销合作社工作人员凭借深耕多年农村市场的信息优势，能有效鉴别、评估农村贫困户的信用、经营和资金需求情况，达到精准评估、按需拨付。

二、供销合作社积极探索农村合作金融模式创新

根据全国供销总社统计，截至2015年底，全系统有农村资金互助合作组织502家，股金总额33.17亿元，贷款余额51.84亿元。从审批准入上看，26.5%的供销合作社农村资金互助合作组织获得政府及主管部门批准，审批机构主要为地方政府金融管理办公室，个别地区专门成立金融监管局分管该类组织；从注册类型上看，大多数农村资金互助合作组织为农民合作社内设部门，无法单独注册，少数地区的农村资金互助合作组织作为民非企业类型，在民政部门单独注册；从供销合作社定位及职能上看，各地供销合作社主要职责是配合主管部门进行农村合作金融的业务监管，进行行业指导、自律、规范和后台监督；从依托主体来看，各地供销合作社主要通过基层供销合作社、其领办的农民合作社、农村合作经济组织联合会来开展农村资金互助业务；从规模和经营范围看，单个农村资金互助合作组织的股金规模集中在500万元以内，经营范围集中在乡镇、村一级。从经营模式上，供销合作社开展新型农村合作金融模式创新，主要有以下几类。

(一)“花生银行”：合作社内部的农业产业链金融服务

供销合作社在其领办的农民合作社内部，开展“花生银行”“粮食银行”等产业链金融服务，典型代表是山东省供销合作社。供销合作社向社员赊销农业生产资料，即合作社以供应农资的形式向社员提供借款，农资价格比市场定价有一定优惠，即“农资抵贷”；待到农产品收获季节，由供销合作社组织农产品收购、加工。社员还可选择将农产品作为“实物存款”存放于指定仓储中待价而沽，随时可出售。仓储中的农产品既可作为实物货币让社员享受活期利息，也可作为抵押物使社员获得合作社借款，即为“库贷挂钩”。另外，社员可凭折到社区超市消费，并享受一定优惠。近年来，各地针对“花生银行”模式已开发出业务管理系统，系统可精确记录农户存入日期、数量等信息、农产品质量信息等。“储户”可凭“存折”随时提取、折现，农产品作为实物货币在村社内有效发挥了价值尺度、流通、储藏、支付的基本功能，避免了多次折算带来的货币损失。

在风险控制方面，农民合作社一般采用以下方法：一是在产业链中控制经营风险。供销合作社通过农资抵贷以及农产品收购、加工，有效从两个端口把控了互助资金的投向和还款来源，降低了信用风险。二是实行托管银行制度，所有互助金的使用、调剂均由银行转账完成，商业银行协同供销合作社对合作社及社员账户进行动态监测，一旦账户出现异常，商业银行发出风险预警，并可冻结账户。三是配套各类农业保险，供销合作社为社员统一办理各类农业种养殖保险，提前锁定风险，减少社员因不可抗因素产生的经济损失，确保社员还款来源。

(二)农合联-农村资金互助会：农村合作经济组织的“三位一体”

该模式典型代表是浙江省。2002年前后，浙江省供销合作社践行时任省委书记习近平同志提出的“三位一体”(农民专业合作、供销合作、信用合作)构想，目前农合联资金互助会已在温州金融改革试点以及慈溪、瑞安等县(市、区)“三位一体”试点基础上，2015年浙江省委、省政府印发了《关于深化供销合作社和农业生产经营管理体制改革构建“三位一体”农民合作经济组织体系的若干意见》，浙江省供销合作社着手构建“三位一体”农民合作经济组织体系试点。

具体模式是，省供销合作社牵头组建区、镇两级农合联，逐步承接相关部门涉农服务职能的转移。区农合联依托供销合作社组建，供销合作社牌子、机构和职能不变，实行“两块牌子、一套班子”运作，下设农业生产服务中心；乡镇(街道)农合联实行“议行合一”的治理结构，理事长由乡镇农业分管领导兼任，基层供销合作社主任(或副主任)兼任常务副理事长，负责乡镇农合联日常工作。农村资金互助会实行核准备案制，由供销合作社牵头组建、审核、推荐，市财政会给每家资金互助会一定的风险补偿。农村资金互助会以公益性服务定位，由民政部门登记为民办非企业法人，采用会员集资再服务会员的方式运作。农村资金互助会实施封闭运行，即“组织封闭、对象封闭、上限封闭”。县级监管部门定期或不定期开展现场和非现场监管。至2016年9月底，经政府及相关部门批准，在民政部门登记设立的资金互助会已达86家。目前全省系统资金互助会社员27377人，吸收互助金2.41亿元，发放互助资金5.8亿元。

(三)农村社区综合服务平台：农村基层社会自治的新载体

供销合作社近年来不断深化综合改革，恢复基层组织建设，扩大经营网点覆盖面和服务内容，并以此为基础搭建为农服务综合平台。2015年底，全系统共建立综合服务社(中心)36.1万个。依托社区综合服务平台，供销合作社开展农村合作金融服务创新，以提高综合服务水平。该模式并不是某一类组织类型，而是一种服务形式，在现实中经常会与前面三种模式交叉、融合。

从经营方式来看，供销合作社农村社区综合服务平台主要分为四类。第一类是平台引入型。基层供销合作社依托其覆盖农村的经营网络，搭建平台引入社会金融机构。社会机构进驻自营，其中部分从事小贷、典当、拍卖业务的社有企业在该平台设立分支机构和办事窗口，基层供销合作社仅起到物业管理的作用。第二类是代理代办型。基层供销合作社与相关机构达成合作，为社区居民提供小额存取、保险、水电费代缴、社保发放、快递收发、网络代购等代理代办业务。第三类是内置自营型。平台内置合作金融部门，一般是当地基层供销合作社、农民合作社、农民合作社联合社“几个牌子，一套人马”进行办公并搭建平台，为社员提供基于农业生产经营基础上的购销、技术、培训、信用合作、合作保险等合作金融服务，类似于日本、韩国的综合农协、农会模式。第四类是金融超市型。在综合平台基础上，将引入、代理、内置自营三种模式综合到一个子平台上，将各类金融服务打包供社区居民选择。较为典型的例子是河北、重庆供销合作社的“金融超市”。社区综合服务平台模式能够使供销合作社充分整合其自身基层组织、经营网络以及外部社会资源，通过综合服务有效提升供销合作社综合服务能力和社会影响力。从社会治理的角度看，供销合作社农村合作金融服务有助于完善农村基层社会治理。供销合作社开展的农村合作金融并没有脱离农业生产、生活，而是农村社区综合服务的一部分。供销合作社动员农民社员开展资金互助、发展生产，并为农村社区居民提供公益教育培训、农业技术指导、优惠的生活消费、文体娱乐、幼教养老服务，培育了农民社员自我管理、社区自治的意识，对农村社区的治理和社会安定也起到重要作用。

(四)“产业扶贫+合作金融”：供销合作社特色的可持续脱贫模式

精准扶贫与合作社具有天然的耦合性。第一，合作社在制度设计上就具有帮扶弱者的特性。合作制倡导农民占大多数，不论股份大小，一律一人一票参与合作社的决策与管理。这都能够保护农民在合作社组织中充分主张自身权益，免受工商资本盘剥。第二，合作社是农业生产经营的微型组织，可以将小规模、分散、对接市场时处于信息、资金弱势的农民组织起来，进行技术帮扶、产业带动和市场对接，帮助农民个体提高单产、市场意识和议价能力，从而使农民实现可持续脱贫。第三，合作社的内置金融业务能够使农户更便捷地获得生产性融资，合作社的信用评级机制鼓励农户全力生产、按时还款，不断推动农户自发地扩大再生产，从而永久性摆脱贫困，实现致富。供销合作社近年来积极领办农民合作社，截至2015年底全系统已领办农民合作社14.7万家，供销合作社积极践行“精准扶贫+合作金融”创新探索，形成多种有效模式。

1.合作社内部的“产业扶贫+合作金融”。该模式主要是通过在合作社内部，凭借产业链条的多个环节进行产业扶贫和金融扶贫。主要有以下几种方式：一是入社帮扶。合作社吸收建档立卡贫困户入社，鼓励贫困户带扶贫资金入社。例如江西省赣州市石城县华丰畜禽养殖专业合作社(以下简称为“石城县华丰合作社”)现有社员1978户，其中建档立卡贫困户1868户，贫困户社员占比达到94%。二是就业帮扶。石城县华丰合作社对生猪养殖贫困社员提供种苗、饲料、兽药，且养殖风险全部由合作社承担，社员净得150元/头的养殖工资。同时，技术人员免费上门服务，对贫困户社员进行养殖技术、防疫、现代农业发展培训和指导。三是内部资金帮扶。石城县华丰合作社组织1868名贫困户社员以扶贫资金入股合作社信用部，确保年6%的固定分红。四是借款贴息帮扶。部分合作社对社员提供货物畜禽抵押借款，合作社给予贴息。石城县华丰合作社对生猪养殖贫困户社员按每头1000元、蛋鸡养殖贫困户社员按照每羽20元的标准，实行一个养殖周期3万元以下免息借款帮扶，借款用于购买原材料、厂家贴息。待社员产品销售结算后归还，再进行循环帮扶。

2.合作社外部的“精准扶贫+金融扶贫”。在推进精准扶贫工作过程中，一些地方政府将扶贫性质的财政资金交由供销合作社管护运营，供销合作社积极发挥系统优势，在精准定位、产业帮扶贫困户方面起到积极作用。根据扶贫资金的运行方式和供销合作社管护方式的不同，具体分为三种类型：

第一种是扶贫资金股权代持模式，以陕西供销合作社为代表。陕西省供销合作社探索出“政府(扶贫办)+供销社(供销集团)+金融(保险)+企业(合作社)+农户(贫困户)”的现代农业产业精准脱贫模式。即陕西省供销合作社将财政扶贫资金切块到县(区)，由县(区)政府委托陕西供销集团代贫困户持股，将扶贫资金投资到县政府推荐的龙头企业或专业合作社，龙头企业或专业合作社再与贫困户签订生产合作协议，同时供销集团与银行签订金融合作协议。扶贫资金通过供销集团以资本的形式投入到龙头企业(合作社)后，由供销集团负责保值增值。贫困户通过流转土地、保底收购、到企业或合作社务工等多种方式，从种植、加工、销售、服务等全产业链中获得增值收益。陕西供销集团还设立了产业精准扶贫风险金专户，主要用于风险备用金、企业购买资产保险等。自2015年10月启动运行一年来，已带动16类农业产业发展壮大，拉动7.8万贫困人口走上脱贫之路。

第二种是财政资金配套小贷贴息模式，以重庆市供销合作社为代表。在重庆市政府推进农民合作社金融创新试点期间，重庆市财政将专项资金拨付给市供销合作社投资公司，重庆市供销合作社社有企业——重庆市农信合作投资有限公司(以下简称“农信投资公司”)设立专户对专项资金进行管理，市财政、市供销合作社共同监督。重庆市、区县供销合作社按照1.5的比例放大财政资金，试点总规模将达到1.25亿元，贷款对象锁定为农民合作社。每笔贷款由区县供销合作社领办的专业合作社申报，由区县供销合作社初审、推荐并提供连带责任担保，农信投资公司进行最终审批。区县供销合作社优先为参与试点的农民合作社申请供销产业化贴息项目，以降低合作社融资成本。经过一年多的探索，重庆市供销合作社已为100余家农民合作社发放贷款9100万元。

第三种是扶贫资金担保平台模式，以承德供销合作社为典型。承德市供销合作社结合政府扶贫和本系统综合改革工作，探索运作“政银企户保”金融扶农模式。具体做法是：设立风险补偿基金，市财政注资1.5亿元，供销合作社担任管理方，农业银行按1： 10的比例给予贷款额度放大。供销合作社和农行各委派1名工作人员担任贷款调查员，经供销合作社、农行实地调查和专业评估后，可向基金平台申请担保，供销合作社收取一定的担保费，农行按优惠利率放贷。该模式还引入保证保险，因经济条件或其他原因确实无法弥补的贷款损失，保险公司、供销合作社按80%和20%的比例分别承担赔偿责任。此外，为降低资金风险，加强业务联系，供销合作社还与部分种植户约定，贷款资金不直接拨付给农民户，而是用于抵扣其向供销合作社购买生产资料的费用。截至2016年10月，平台已为上万名农户解决9.46亿元融资需求。

三、完善配套措施，支持供销合作社开展农村合作金融

(一)供销合作社开展农村合作金融的定位与职能

在开展农村合作金融方面，供销合作社的职能应是：一是作为为农服务的合作经济组织，供销合作社机关及相关协会配合地方主管部门进行农村合作金融的前置审核推荐、行业监管、行业自律、规范性指导；二是供销合作社可引入财政、社会资本成立专项资金运营平台，作为政府购买的专项扶贫资金、农业担保风险基金等财政专项资金的管护、运营机构；三是基层供销合作社可成为农村金融综合服务(赊销赊购、信用互助、合作保险、农业产业链融资、金融代理等服务)的平台和打包方；四是作为农业社会化服务的市场主体，供销合作社社有企业可成为农业全产业链金融的服务主体。

(二)构建全国性供销合作社农村合作金融发展体系

一是建立全国性行业指导体系。由中华全国供销合作总社成立合作金融部，负责全国供销合作社系统的行业规范、指导、自律、监管，以及与相关主管部门的对接。依次在省社、市社、县社设立合作金融处、合作金融科等部门。同时由中华全国供销合作总社牵头成立中国合作金融行业协会，制定行业规范，进行行业自律。

二是构建全国性农村合作经济体系。由中华全国供销合作总社牵头成立中国农民合作社联合会，成员单位为各省农民合作社联合会。省级农民合作社联合会的成员单位是各县级农民合作社联合会；县级农民合作社联合会与县级供销合作社合署办公，实行“两块牌子、一套人马”，成员单位由各乡镇的农民合作社联合社入社组成；乡镇级农民合作社联合社与各基层供销合作社合署办公，并由各村级农民合作社入社组成。基层供销合作社(农民合作社联合社)依托供销合作社基层网点，搭建农村社区综合服务平台，除了提供生产、生活等便利性服务，还为社区农户提供农村合作金融服务。这样的制度设计有利于实现农民合作社的联合与组织化，也能够强化供销合作社的合作经济属性和对农民合作社的组织、动员能力。

三是建立各级供销合作社相互协调、配套的合作金融业务体系。目前部分省级供销合作社已经通过搭建省级金融控股平台，初步形成了省级供销农村合作金融体系的雏形；在全国层面，中华全国供销合作总社集团公司下属的中合联投资公司也开始了金融控股业务的尝试。下一步，可以搭建全国层面、自上而下的供销合作社农村合作金融业务体系。全国层面建立供销合作金融金控集团，下设融资担保、小贷、农村产权交易、资金互助风险基金、合作保险基金以及对接全国性扶贫资金的扶贫资金管理平台。依次地，可以对接省级金控平台、市级金融服务公司、县级金融服务公司以及基层综合服务平台(县级金融服务公司的分支)，建立自下而上的入股关系和自上而下的服务、指导关系，全国层面的六大平台业务分别通过各子公司与省级、市级公司形成股权、业务联结。

四是建立自上而下的合作金融风险监控体系。首先，建立政府出资、供销合作社牵头、市场化引资的方式，设立全国性合作金融风险补偿基金，每笔风险补偿基金都有地方供销合作社相应配套的风险补偿基金。其次，对接全国及各省各市县的扶贫性担保基金，发起设立农村合作金融扶贫担保基金，为基层合作金融开展精准扶贫搭建担保对接机制。第三，搭建全国性风险管理系统，实施“全国—省—县—基层供销合作社”农村合作金融条线式风险控制管理体系，实施后台实时监管，一旦出现风险预警，区域负责人根据风险层级及时汇报上级供销合作社，并及时采取风险防范措施。第四，建立全国性合作金融信用信息管理系统，并争取与中国人民银行等征信机构对接，建立全国性合作金融信用信息数据库。第五，建立全国性农村合作金融结算、调剂平台，向基层供销合作社农村合作金融组织提取风险准备金，为基层供销合作社农村合作金融提供资金调剂、结算服务，为合作金融稳步发展提供后台保障；还可适时发行债券，用于支持基层农村合作金融组织建设。第六，搭建全国性互助保险基金，并通过此平台与商业性保险、政策性保险补贴资金对接，为基层合作金融组织提供存款保险服务、互助型保险补偿援助。

四、对策建议

(一)加快合作金融政策法规的制定和完善

我国至今没有全国性的合作金融法或农村金融法，目前主要以部委规章和规范性文件为主，法律效力较低，导致现实中农村合作金融操作边界不够清晰，相关管理部门难以落实审批、监管责任。应加快农村金融立法，推进《农民专业合作社法》修订及全国性农村合作金融管理办法和《供销合作社条例》的出台。在市场准入上，将农村合作金融行政许可调整为登记备案制，免予收取监管费用。建议修订工商登记条例，增加合作金融组织注册登记内容。

(二)构建相对健全的风险保障机制

借鉴国内外农村合作金融发展的经验可知，单一的农村合作金融组织在支农支小、建立风险风控体系方面力量单一、资金支持有限、抗风险能力不足。针对单一农业经营主体资金需求量日益扩大的趋势和商业银行难以下沉的问题，应从全国层面尽快设计自上而下的农村合作金融体系。从政策层面来看，首先，中央银行应探索推出存款保险制度，以增强社员对合作金融组织的信心，保障存款人的合法权益；其次，地方政府应安排一定的财政资金建立风险补偿基金，专门用于防范和处置新型农村合作金融组织出现的系统性风险。

(三)建立资金互助合作组织与正规金融机构之间的联结机制

商业银行等正规金融机构应提供便捷免费的开户、现金、征信、汇兑、结算、托管等服务，允许农村合作金融组织将部分社员股金作为担保基金，与银行建立整体授信合作机制。可进一步探索农民合作社的信用评级制度，建立农户、专业合作组织、农业产业化企业、保险公司、担保机构等共同参与的批发贷款、综合授信、农村合作金融再担保、再保险等合作机制，有效地建立起农村合作金融组织和正规金融机构的联接机制。

(四)在行业联合的基础上允许资金调剂

目前供销合作社领办的农村合作金融组织因无金融牌照，故不能从人民银行获得再贷款，直接制约了农村合作金融组织的支农效果。可充分发挥供销合作社的系统优势，明确兜底责任的前提下，允许区域内供销合作社领办的各农村合作金融组织之间有序联合，进行资金调剂。

(五)建立农村合作金融组织与财政扶贫资金的共促机制

在金融服务相对薄弱的农村地区，发展农村合作金融不能完全依靠内生力量推动，可以在农村合作金融组织对贫困户进行低息减免息的前提下(也可以考虑发展大户带动贫困户发展的情况下，提供优惠贷款给发展大户)，财政扶贫资金通过多种灵活手段对农村合作金融组织进行注资以扩充其自有资本；也可借助供销合作社的组织体系，使供销合作社成为财政扶贫资金的拨付、管护、运营平台，从而在农村地区快速、有效实现精准扶贫的目的。

供销合作社进行农村合作金融模式创新作为我国农村金融体系创新的一个组成部分，作为完善农村社会化服务以及基层农村社会治理的组成部分，应鼓励其在立法保护、政策扶持、健全风险防范机制等方面进行大胆探索，摸索出一条适合中国国情的农村合作金融改革之路，从根本上解决农村金融供给、基层农村社会治理不充分的问题，进而将我国农村经济发展、农业现代化、农村社会扶贫事业不断引向深入。

责任编辑：艾 冰

艾永梅，中华全国供销合作总社培训中心副研究员，中国国际经济交流中心2015级博士后。