促进内蒙古地区产业结构升级的税收政策研究

■/李晓红 陈彩明 孟亚欣

促进内蒙古地区产业结构升级的税收政策研究

■/李晓红 陈彩明 孟亚欣

从内蒙古的区域特性、产业特性等多角度对2006-2015年内蒙古的产业结构进行分析，针对内蒙古现行促进产业结构升级的税收政策存在的问题，在此基础上借鉴国外先进经验提出促进内蒙古地区产业结构升级的税收政策建议。

内蒙古地区 产业结构 税收政策

一、内蒙古产业结构现状分析

内蒙古作为典型的欠发达资源型省份，产业结构总体不尽合理，存在经济发展方式较为粗放、重型化特征明显等突出问题，经济发展具有潜在风险。

（一）三次产业结构总体不尽合理，经济发展方式较为粗放

三次产业结构的总体分析不仅可以了解地区产业经济的发展是否合理，而且也可以为进一步的产业结构发展指明方向。如表1所示，内蒙古2006-2015年的三次产业比重由12.84:48.03:39.12转变为9.07:50.48:40.45，第二、三产业比重以2011年为拐点呈现出完全相反的变化趋势，按照三次产业占总产业比重的变化趋势，研究期间大致可分为两个阶段:第一阶段为2006-2011年，该阶段第二产业比重上升了7.94个百分点，第三产业比重则下降了4.19个百分点，两者相反的变动趋势表明2011年及之前年份，内蒙古经济发展严重依赖第二产业，产业结构较为单一；第二阶段为2012-2015年，在该阶段第二产业比重由55.42%下降到50.48%，第三产业比重则由35.46%上升到40.45%，两者反方向变动4.9个百分点，符合产业结构的调整要求。但与此同时，2012年，我国三次产业结构首次呈现“三二一”的格局，截止2015年，全国范围内已经有16个省、市、自治区三次产业结构转变为“三二一”，而内蒙古区依然保持着“二三一”的产业格局，第二产业仍是经济发展的主要动力，产业结构需要继续优化。

表1 内蒙古三次产业结构及能源消费情况

内蒙古作为典型的矿产资源大省，资源型产业在经济发展中比重较大，且其资源型产业多数属于传统高能耗产业。如表1所示，2006-2015年内蒙古的能源消费总量整体呈上升趋势且高于全国平均水平，截至2015年内蒙古的能源消费总量为18，927.07万吨标准煤，是全国平均水平的1.36倍。同时内蒙古各年的能源消费弹性系数整体呈下降趋势，由2006年的0.84降为2015年的0.44。内蒙古的能源利用效率虽然得到了显著提高，但仍然远远落后于全国平均水平0.31。经济发展中耗能问题相对严重，经济发展方式仍较为粗放。

（二）三次产业结构内部略显畸形，发展相对滞后

1.第二产业重型化特征明显。第二产业作为内蒙古地区的支柱性产业，其内部结构变动尤其是轻重工业的结构变动对经济的发展具有很大的影响。如表2可知，内蒙古第二产业中工业创造的产值明显高于建筑业，截至2015年，内蒙古工业产值占总产值的43.40%，占第二产业产值的85.97%，而同期全国平均水平以上指标分别为34.31%和83.48%，工业占比高于全国平均水平。十年间，内蒙古工业总产值中轻重工业之比始终维持在3:7，重工业占比远高于轻工业，且六大耗能产业的占比也维持在41.18%—48.18%之间，占比较高。由此可知，内蒙古第二产业的发展主要依赖高能耗等重工业的发展，产业结构的重型化特征明显，这种畸形结构的发展将不利于产业结构的转型升级，必须加以调整。

表2 内蒙古二、三产业内部结构变动情况 （单位：%）

2.生产性服务业及科教信息发展相对滞后。第三产业占GDP的70%，生产性服务业占第三产业的70%，是发达国家产业结构普遍存在的“两个70%”现象。而内蒙古第三产业占GDP比重的均值为37.66%远低于70%的标准，生产性服务业占第三产业的比重也维持在36.18%—38.33%之间，与发达国家的差距十分明显。这表明内蒙古服务业内部存在结构不合理、增长动力不协调等问题，需采取有效措施将其发展重心逐渐转移到生产性服务业上，并不断优化其内部结构，以实现经济的合理发展。科教、信息是地区经济长久发展的不竭动力，而内蒙古的科教信息却整体处于下降趋势，虽2013年后其占第三产业的比重开始上升，但上升幅度不大，截至2015年占第三产业和地区GDP的比重分别为10.42%、4.21%，科教创造的产值比重相对较低，发展相对落后。

二、内蒙古产业结构升级现行税收政策存在的问题

税收政策作为政府宏观调控的重要工具，在促进经济发展方式的转变、产业结构的优化方面发挥着至关重要的作用。近年来，各项税收激励政策的颁布和实施虽对内蒙古产业结构的优化起到了一定的调控作用，但仍在税率设计、税收优惠、调控方式等方面存在不足，需要不断改进。

（一）税收政策与区域自治政策不完全匹配

税收政策需与地区经济发展水平、区域自治政策等相结合才能发挥最大的效用，然而内蒙古现行的税收政策却存在如下问题：第一，根据《立法法》和《民族区域自治法》的规定，内蒙古虽在一定程度上拥有税收管理权利，但该权限范围较窄，不能根据地方发展特点、产业结构、资源、生态环境等实际情况结合区域自治权利灵活地制定符合内蒙古发展的税收政策，无法充分发挥税收的产业导向作用；第二，西部大开发中的税收优惠方式主要是以所得税减免为主，且享受该优惠政策的企业不仅需要满足国家规定的条件还必须盈利，但在实际执行过程中发现，内蒙古符合条件且盈利的企业较少，使得该项优惠政策并没有达到理想效果。

（二）对煤炭等高耗能、高污染行业调控不到位

内蒙古作为我国煤炭资源丰富的大省，合理的税收政策能够促进其内部结构优化，弱化经济发展的重型化特征，然而目前相关方面的税收政策却存在一定的不足。主要表现在：第一，税收的直接优惠方式过多，容易导致短期的劳动密集型投资过多，不利于煤炭产业的转型升级和产业链的延伸；第二，对推进煤炭清洁生产的优惠范围过窄，优惠力度不足，优惠门槛过高；第三，对于煤炭深加工产业的税收政策扶持不足，不利于资源的高效利用；第四，原有的资源税从量征收税负较低，容易导致资源的过度开采，2016年7月1日开始从价计征的资源税才真正回归到促进资源合理利用，保护环境的职能。长期征收排污费、环保税的缺失，导致生态环境的急剧破坏，2018年1月才开始实施的环保税在很大程度上解决了这些问题，但两者在征税范围和税率方面仍需继续改进。

（三）促进生产性服务业发展的税收激励政策调节乏力

独特的民族习俗和草原风光使得旅游业成为内蒙地区经济发展的重要引擎，但是目前对旅游业发展的瓶颈领域却缺少特殊的税收优惠；对蒙中医药、民族特色产品加工产业、民族手工业等区域特色产业的税收扶持力度不足，部分产业的税率相对较高；此外，具有推动产业结构升级、延长产业链作用的服务外包产业其税收体系也存在如下缺陷：第一，没有单独制定相关的税收政策支持体系，仅散见于软件企业、技术先进企业等企业的所得税和增值税优惠政策中，法律层级较低；第二，截至目前为止全国有31个国家示范城市的企业才有资格享受服务外包的税收优惠政策。而内蒙古因没有一个城市符合标准，也就无从享受该项优惠政策，这将不利于服务外包产业在内蒙古的发展。

（四）支持技术创新的税收优惠政策激励效果不明显

技术创新是提高企业核心竞争力、转变地区经济发展方式的根本动力。然而现行的税收政策存在如下问题：第一，相关税收的法律层级较低、没有专门的法律条文、大多散落在各个部门制定的文件中，缺乏权威性和系统性；第二，没有对西部地区设置特殊的研发费用扣除标准，而是采用“一刀切”的方法，无法充分发挥西部地区的技术创新热情；第三，优惠政策侧重对研发投入的激励，而对研发产出却缺少激励措施，不能充分调动企业研发的积极性；第四，技术创新的税收优惠对象存在结构性失衡，门槛相对较高，仅有在一定盈利水平上的企业才能够享受该项优惠，而对于广大的中小企业和处于成长期的企业而言则形同虚设；第五，主要关注科创企业的企业所得税优惠，而针对激励技术创新主力军的科技型中小企业人才的个人所得税则缺少相应的优惠。

三、促进内蒙古产业结构优化升级的税收政策建议

（一）争取更多的税收管理权限和优惠政策

独特的区域特性和政治制度等因素决定了内蒙古不能简单地和其他地区一同看待，必须因地制宜采取合理的税收政策。第一，借鉴新疆地区的税收政策，积极扩大现有的税收管理权限并在相关法律条例中加以明确，努力争取更大的税收管理主动权，结合本地实际情况制定有针对性、时效性及产业导向性的税收政策，来促使产业结构向着合理的方向发展；第二，充分利用已有的税收管理权限，在执行国家税法保证国家税源的基础上，对属于地方税收收入中需要支持和鼓励的企业给予一定的税收优惠，充分发展地区特色优势产业，大力推动全产业链结构的形成；第三，对于民族地区与非民族地区共同开发的项目，为减轻民族地区对开发导致的污染、搬迁等问题进行买单现象的发生，要更加考虑民族地区的利益；第四，在适当降低西部大开发所得税税收优惠门槛的同时，注重税收优惠方式的多元化。例如将主营业务收入占总收入70%以上的优惠标准降为50%，同时考虑采用固定资产加速折旧等间接优惠方式。

（二）利用税收政策，提高煤炭资源的综合利用效率

借助西部大开发和“一带一路”的战略机遇，内蒙古应当整合力量借鉴国外先进经验并结合自治区实际情况，积极利用税收政策促进煤炭等地区重点产业的发展。第一，在落实煤炭资源深加工的增值税即征即退优惠政策的基础上，扩大即征即退的税收优惠范围，提高优惠力度，降低优惠门槛，以最大限度的实现煤炭产业链的延伸；第二，综合运用增值税和所得税优惠政策，鼓励传统的煤化工企业向现代煤化工企业转型。例如，根据煤炭深加工程度的不同，采用不同税率的税收优惠政策；对于转型过程中发生的设备淘汰、技术更新等转型成本，运用减免等所得税优惠方式予以支持；第三，充分利用西部大开发企业所得税等税收征管优势，对符合条件的煤化工企业，减征或者免征本自治区应分享的税收收入部分；第四，扩大煤炭资源清洁生产的优惠范围。对于上下游行业也要实行税收优惠，而不仅仅局限于实现清洁生产的某一环节，以促进资源合理利用和改善生态环境为目的，着力提高煤炭产业的核心竞争力，走可持续发展道路。

（三）完善税收政策，促进生产性服务业的长远发展

为充分发挥生产性服务业在经济发展中的重要作用，提高国际分工的地位，各国分别采取不同的税收政策促进生产性服务业的发展。借鉴国外先进经验，内蒙古税收政策可以从以下几方面加以完善：第一，充分发挥内蒙古的生态优势和草原文化优势，出台支持低碳旅游的税收优惠政策，如在原有基础上降低所得税税率等，打破旅游业发展的瓶颈领域，并对旅游业开发过程中破坏环境的行为征收生态资源补偿税，最大限度实现旅游业的低碳可持续发展；第二，借鉴韩国为促进本土生产性服务业的发展采取10%的单一增值税比例税率，并且对促进经济发展的重点产业实行了免税的先进经验，对民族特色的农产品加工业、手工业适当地降低税率，使得更多的中小企业能够享受到税收带来的优惠，创造民族优势品牌实现民族特色产业的长久发展。第三，在落实西部地区鼓励类产业目录15%的企业所得税优惠政策的基础上，争取将节能环保、生物技术等新兴产业列入西部地区鼓励类产业目录；第四，风力发电作为国家重点支持的公共基础设施项目，虽可享受一定的税收优惠政策，但该项目初期的固定资产投资较大，容易造成相关企业多年不缴纳税收的情况，加重地方财政压力，因此，建议对风力发电企业实行增值税的预缴政策，待以后年度在进行冲抵，使得风力发电企业在寿命期内的税负相对均衡的同时缓解地方财政压力。第五，降低服务外包的税收优惠门槛，打破区域限制，实现公平税负，助力于服务外包产业的快速发展；第六，借鉴新加坡服务业可以享受新兴产业的税收优惠政策，且固定资产投资规模或收入规模达到一定标准的企业可以减征50%的所得税政策，出台相关促进产业集聚发展的税收激励政策，如允许集聚区内重大项目的固定资产加速折旧、适当降低集聚区内的所得税税率等。

（四）加大对科技型产业发展的税收支持力度

科技型产业的发展是经济发展的主要动力，为促进科技型产业的发展，各个国家都设置了“天使税制”。因此，为快速提高西部地区经济的发展，内蒙古应在“西部大开发”的战略机遇下，适当加大对科技型产业发展的税收支持力度。第一，对各个部门制定的针对创新型产业发展的税收文件进行整合，并在此基础上结合科技创新的生命周期以法律条文的形式制定新的税收政策；第二，重新测量科技型中小企业技术创新的税收优惠门槛是否可以适当降低，范围是否可以适当扩大，使更多企业能够符合税收优惠条件真正得到帮助；第三，综合利用多样化的税收优惠方式鼓励科技型中小企业的研发与创新热情，如借鉴国外先进经验，对研发费用按一定比例实行税额抵免，并对于没有应税所得可抵免的企业允许向前或向后移动补抵，允许科技型中小企业用于研发开发的仪器设备等固定资产加速折旧，对实现科研成果转化的企业，实行一定的税额式减免等；第四，借鉴印度为吸引外来资本投资，规定进口的软件设备不仅可以免税而且还可以享受加速折旧，同时对高新技术园内的企业还实施了10年内免征所得税的优惠政策。结合内蒙古地区的区情，可以考虑适当给予高科技风险投资企业一定的税收优惠，为本地区高科技企业吸引更多的发展资金；第五，借鉴印度软件行业的从业人员免征个人所得税的税收优惠政策，结合自治区实际，可以参考稿酬所得的优惠方式对科研人员减征一定比例的个人所得税，并允许科研人员以自身技术投资入股，刺激人力资源深化，吸引更多人才加入科技型产业发展的行列。

（五）完善资源环保税收政策，发展循环经济

为了实现资源可持续利用与经济循环发展的双重目的，内蒙古需要进一步提高资源与环境税的“绿色化”功能。第一，借鉴美国涉及到矿产、淡水、森林、渔业等多个领域的资源税征税范围及生产、使用清洁能源的相关企业都可享受税收优惠补贴的税收政策，结合自身特有的生态环境，努力将草原、林木等内蒙古生态资源进一步纳入从价计征的资源税征税范围，加大对浪费资源、污染环境的负外部行为的惩罚力度，鼓励节约资源、保护环境的正外部行为，以遏制资源的过度开采，促进经济的绿色健康发展；第二，进一步扩大环保税的征税范围，提高税率，并将税款归地方所有，用于弥补地方生态补偿专项基金的不足；第三，借鉴意大利为了促进资源的节约开征的能源产品消费税，在落实环境保护税法的同时也要加大其他税种的绿色发展程度，如对于高污染的化工产品、非环保塑料袋、高耗能产品等商品增收消费税，在一定程度上抑制相关产品的使用，实现节能环保的消费税征收目的，对生产及清洁新能源产品的企业可以给予一定的所得税的税收优惠，从税收上促进其快速发展。

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F810.422

A

1004-6070（2017）11-0020-05

本文得到内蒙古哲学社会科学规划重点项目“经济新常态下促进内蒙古自治区产业结构升级的财税政策优化研究”（项目编号：IPSPA2015150177）和国家自然基金项目“煤基全产业链生产税的收入分配效应测度与结构优化研究”（项目编号：71640032）的支持。

◇作者信息：内蒙古工业大学副教授

内蒙古工业大学

内蒙古工业大学

◇责任编辑：焦 岩

◇责任校对：焦 岩