行政处罚中的人性化执法

文 / 朱有权

案情

2016年1月，淮海区市场监督管理局按照省局统一部署，配合具备相应资质的检测机构对辖区内某板栗店（以下称当事人）制售的板栗进行抽检。两周后，执法人员将“检测结论为不合格”的《检测报告》依法送达当事人。当事人在法定期限内未对检测结论提出异议，也未要求复检。

调查过程中，当事人认可检测结论和自己的违法经营事实，但提出自己是“进城混饭吃的农民，要罚款一分钱也没有”。

淮海区市场监督管理局在案件调查终结后依法下达行政处罚决定书，当事人在法定期限内既未要求复议、诉讼，也未交纳罚款，淮海区市场监督管理局在两次向当事人送达催缴通知书后，依法向区人民法院申请强制执行。区人民法院执行庭在依法强制当事人交纳一部分罚款后，根据当事人生活困难的实际情况依法裁定终止执行剩余罚款。

评析

执法机关在依法处理一些社会弱势群体涉嫌触及《食品安全法》规定的违法行为时，一方面面临“餐桌不安全”的监管履职能力质疑和巨大社会舆论压力；另一方面，部分群众和舆论对涉嫌违反《食品安全法》规定的被处置社会弱势群体表现出来的同情占据了道德高地，使执法机关的正常执法行为受到不应有的阻挠和指责，甚至有人将这种正常执法行为称为“欺软怕硬、阻碍创业”。

供图 / 赵乃育

本案在很多地区都具有一定代表性：面对弱势群体经营过程中出现违反《食品安全法》的行为，监管部门是否应该法外柔情？花费了大量行政和司法资源，当事人的相关罚款最终并未能够执行到位，这种做法是否值得？严格执法是否违背和阻碍了政府倡导的“大众创业”政策的实施？

行政处罚目的：尊重法律，守法护法

《行政处罚法》第五条明确规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”行政处罚作为依法行政的一种重要具体行政行为，承担依法制止当事人继续违法行为、剥夺当事人继续违法行为能力、遏制当事人违法动机（即消除当事人从事违法行为企图）的功能，罚款仅是惩戒当事人从事违法行为、实现法律教育功能的一种手段，绝不能成为实施行政处罚的目的，所以罚款即使没有执行到位也不能断言行政处罚的“处罚与教育相结合”功能没有实现，还要看当事人以后是否接受教训不再继续从事该违法行为，其他公民、法人及其他组织是否受到警示、接受教训，自觉守法经营，进而使所有社会成员在内心树立对法律尊重、敬畏和服从的信念，形成尊重法律、守法护法的行为习惯和道德风尚，这才是罚款等行政处罚手段想要实现的最终目的。

执法机关在本案处理过程中虽然花费了较多行政资源和司法资源，也没有将当事人相关行政罚款执行到位，但本案中行政机关“坚决彻底消除违法行为、坚持执行行政处罚”的态度大大增加了当事人的违法成本，遏制了当事人的违法动机，达到了“惩戒违法行为、实现法律教育功能”的目的，彰显了行政机关“违法必究、执法必严”和“法律面前一律平等”的依法行政理念和执法形象，树立了法律在经济和社会生活中的绝对权威地位。更为重要的是，本案的执行过程也是一个对违法者本人及社会公众进行法律普及教育和法治意识教育的过程。当曾经对行政处罚不屑一顾的当事人在司法机关的强制执行面前低头认罚、积极改正时，社会公众也纷纷意识到：在依法治国的今天，没有人可以凌驾于法律之上，没有人可以获得违法免罚（责）的丹书铁券！这一过程本身就是“依法行政”法治教育的教材和课堂，让社会公众在整个行政处罚实施过程中感受到自己依法经营、依法办事的必要性和重要性，就实现法律教育功能这一意义而言，投入巨大的执法和司法资源物超所值，是完全值得的。

弱势群体违法：法律面前，人人平等

《行政处罚法》的一个重要原则是“处罚法定”原则，要求行政机关实施行政处罚应以明确的法律规定作为处罚依据。同时这一原则也要求行政机关对违法行为的“免于处罚”也必须要以明确的法律规定作为依据。

《中华人民共和国宪法》第三十三条明确规定：“公民在法律面前一律平等。”这就意味着我国法律对于全体公民，不分民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、财产状况、居住期限等都是统一适用的，任何公民的违法犯罪行为都会受到法律制裁，不允许任何人有超越宪法和法律的特权。

《食品安全法》第四条第一款明确规定：“食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责”，第二款则明确要求“食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全”。可以看出，无论有钱没钱，只要从事食品经营活动，就必须严格依法依规经营，凡是没有“依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动”的，都应该受到法律制裁，甚至可能被强制剥夺从事食品经营的资格和能力，如吊销食品经营企业的食品经营许可证和营业执照（《食品安全法》第一百二十三条、第一百二十四条、第一百二十五条、第一百二十六条等），对食品经营者限制或者禁止职业准入，（《食品安全法》第一百三十五条等），触犯刑法的，依法追究刑事责任，这种法律责任与财富多少、社会地位高低并无联系，没有人（包括社会弱势群体）可以享受法外特权。

《食品安全法》除了第四条对食品经营者作了原则要求和规定外，对食品安全经营全过程都作了具体要求和规范，这其中主要是“依法经营”“承担安全责任”的能力和意识，并未对财富状况和社会地位做出具体要求和规定，相反倒是对食品生产加工小作坊、食品摊贩监管作了详细规定（由地方制定具体管理办法，《食品安全法》第三十六条第三款），也就是说，进城农民等弱势群体只要树立“依法、安全”的意识，依法做好食品安全防范工作，从事食品餐饮经营一样可以获得成功；反之，即使财力巨大的食品经营者，缺乏安全意识，违反《食品安全法》的规定和要求，也一样面临法律的严格追究和严厉制裁。

监管部门和其他政府职能部门一样，在鼓励和支持“大众创业、万众创新”的国家政策方面一直全心全意，全力以赴，但这并不表明监管部门在此过程中会放松自己的食品安全监管职责，背离社会公众对创建“安全餐桌”的要求和期待。我国政府鼓励和支持的“大众创业、万众创新”是在法治范畴内的创业创新，符合相应的法定要求，众多从业创业者一样可以被食品餐饮行业接纳，从而实现自己的梦想和人生价值。而一旦逾越法治的界限，抱着“混饭、混钱、耍横”的从业态度，无论什么人，终将被社会公众和食品行业所唾弃。