特朗普“美国能源主导权”战略的重大冲击

崔成　刘建国　蒋钦云

6月29日特朗普在美国能源部发表主题为“美国能源主导权”的讲演时强调，在依赖外国能源供应数十年后，美国即将成为油气净出口国。8月17日在白宫发布的2019年度科技与研发经费计划中，又将美国主导能源供给作为主要支持的五大领域之一。特朗普正在重新定位美国的能源政策，并开始寻求美国的能源主导地位，此举必将对全球能源格局、贸易、产业与投资、经济、金融等产生重大冲击。

一、“美国能源主导权”战略目标日趋清晰

（一）追求“美国能源独立”是历届美国政府的重要战略目标

上世纪70年代第一次石油危机后，尼克松政府首次提出了“美国能源独立”的概念，卡特政府则制订了美国最早的能源独立计划，之后，“美国能源独立”一直是共和、民主两党政府长期追求的重要战略目标。保证稳定、低价的油气供给，以及摆脱中东产油国的政策牵制也一直是美国历届政府的全球战略重点。

中东乱局及超过60%的原油对外依存度，迫使小布什政府进一步加大了对生物乙醇、页岩油气等非常规油气资源的勘探开发力度，2007—2016年十年间，美国原油和天然气产量分别增长了74%和32%，其中页岩油气产量分别增长320%和198%，美国原油对外依存度也降至2016年的24%，小布什政府不仅为奥巴马时期初步实现美国能源独立打下了坚实的基础，更为奥巴马推动清洁电力计划（CPP），签署巴黎气候协定提供了必要条件。

（二）“美国能源主导权”是特朗普政府“美国优先”战略的基石

与民主党政府能源独立和环境保护并重不同，美国共和党政府则历来都以实现能源独立为优先选择。特别是特朗普执政以来，为促进经济增长、增加就业、夯实税基，助力降低联邦预算赤字、大幅减税、大规模基建计划、扭转贸易不平衡等“美国优先”战略，美国新一届政府确定了大力发展化石能源，降低能源成本，谋求“美国能源主导权”这一主线。

为进一步强化“美国能源主导权” 的战略基础，特朗普政府不仅重启了美加拱心石、达科他原油管道建设，还启动了通向墨西哥的成品油管道项目，试图以整个北美地区的油气资源为基础，加快“美国能源主导权”进程。2016年美国成品油进出口量分别为1.05亿吨和2.03亿吨，未来在向油气出口大国转变过程中，其成品油出口将进一步增加，对提振国内石化等传统产业，以及依托能源等领域的比较优势，促进传统制造业的回归具有重要意义。

（三）实现“美国能源独立”进而谋求能源主导权只存在战术上的差异

美国能源独立或能源主导权战略并非与应对气候变化存在必然矛盾，小布什政府出于能源安全需要，大力推进节能、可再生能源发展，特别是大力支持生物乙醇产业，对于降低温室气体排放具有明显的正面影响。特朗普政府支持发展核电、继续加大生物乙醇应用等也同样有利于减缓温室气体排放，而且注重发展的页岩气也属清洁能源范畴。与小布什政府认为签署《京都议定书》将进一步加大美国油气对外依存度一样，特朗普则认为《巴黎气候协定》明显不利于其降低国内能源成本，会阻碍“美国优先战略”的实施，因此，宣布退出该协定只是其“美国优先战略”的外在表象之一。

美国民主、共和两党在谋求美国能源独立方面并不存在本质差异，不同的只是手段与路径而已。奥巴马推出清洁电力法案（CPP）和实施可再生能源配额制（RPS）等，均具有实现能源独立和温室气体排放控制双重效果。特朗普试图废除对油气行业甲烷排放限制也因1票之差未在参议院获得通过，大幅调整传统与非传统能源预算支持的2018财年预算案，也只是在路径上对奥巴马能源独立政策进行了调整。其重启原油管道建设、放松油气和煤炭开采过程中的一系列环境限制、加大LNG出口基础设施建设和对外谈判等诸多政策，则是以传统能源实现能源独立的具体体现。

尽管加州、纽约州等仍將继续实施可再生能源配额制；特朗普计划取消电动汽车补贴和可再生能源投资优惠等政策尚未落地；美国实质性退出巴黎气候协定仍存在一定变数，但特朗普政府加快能源独立，进而取得“美国能源主导权”的整体战略走向已非常清晰。

二、特朗普“美国能源主导权”战略对全球及我国影响利大于弊

（一）重塑全球油气贸易格局，使我国油气进口成本降低，外部成本上升

美国由油气进口与消费大国向出口大国的转变，将明显改写全球油气供需格局，北美将成为未来的主要油气供应地。美国能源信息署预测，到2020年美国原油净出口量将达到300万桶/日，LNG出口量占全球天然气跨区域贸易比重也将达到8%，成为非OPEC主要供应方之一。美国的加入将加剧全球油气市场供大于求的格局，使全球油气价格保持低位，并有利于消除亚洲市场LNG溢价，促进全球统一天然气市场的形成。对我国降低油气进口成本，实现油气进口多元化，增加进口谈判筹码等均有明显的正面作用。但是，美国彻底摆脱对中东的油气依赖，也将使该地区资源风险和安全保障成本增加，其振兴传统制造业政策也会进一步加大亚洲地区炼化业产能过剩风险。

（二）将迟滞全球气候治理进程，使我国在气候变化领域承受更大的国际期望和压力

特朗普的“美国优先战略”及宣布退出“巴黎气候协定”，将加大全球气候治理难度，影响全球低碳发展进程及2度目标的实现。伞形集团国家，则对美国退出后是否将承担更多的资金义务和更大的减排责任存在明显的担忧。美国的退出无疑将加大自身的温室气体排放量，但如果特朗普的“美国能源主导权”战略能够使全球油气价格长期保持低位，则非常有利于中国、印度、印尼等发展中大国由煤炭向天然气等清洁能源转变，或将明显减轻对全球温室气体排放控制的中期影响。同时，可再生能源技术进步在此压力下能否出现一定程度的突破，或将决定未来全球应对气候变化行动的成败。美国的退出将使我国在控制温室气体排放和提供资金支持等方面，承受更大的期望和压力，会给我国在低碳发展路径和国内大气环境质量改善等方面带来一定程度的困扰，而我国在全球气候治理上的立场和态度将对未来全球气候治理进程及走向产生至关重要的影响。endprint

（三）或将延缓全球可再生能源等技术发展进程，为我国尽早实现技术赶超提供机遇

特朗普政府大幅削减节能、可再生能源、电动汽车领域的技术研发预算和相关补贴，加上其让各种能源技术在市场上充分竞争的理念，不仅美国国内的可再生能源和新能源汽车市场会出现萎缩，也将延缓全球相关领域的技术进步。特朗普的低能源成本策略，还会给全球可再生能源发展带来更大的竞争压力，增大技术创新的不确定性。相反，美国进一步加大页岩油气和核电的开发力度，将加快这些领域的技术进步，带动全球市场发展。特朗普的能源政策调整，不仅为我国在可再生能源、电动汽车等领域加快实现技术赶超提供了重要的历史机遇，也为我国利用市场优势在这些领域加强与美国合作带来了更为有利的契机，总体上有利于我国实现能源结构的优化与调整。

（四）影响全球能源金融格局，推动我国能源金融市场发展

2016年，全球油气贸易额在全球商品贸易的占比已超过8%。美国由油气进口大国向出口大国的转变，将逐步弱化传统油气出口国在国际原油定价机制中的作用，改变国际资本市场中石油美元的数量和结构，在大幅缩小美国贸易逆差的同时，改变全球资本市场资金构成和流向。油气消费、生产及出口大国的身份，再加上其在国际原油期货市场上的主导地位，都决定了美国在本国市场与国际市场接轨、国际油气价格合理水平及波动预期、以及WTI国际原油期货市场定位和对冲基金管理等相关政策取向上，均存在明显的两面性和不确定性。虽然特朗普“美国优先”和振兴传统制造业政策明显倾向于维持稳定低价的能源成本，但美国国内博弈尚在，未来政策走向仍存在变数。目前我国原油对外依存度已超过65%，且未来仍将继续攀升。美国完全摆脱对中东的依赖，并成为国际油气市场重要供应方，对我国加快发展能源金融提出更高要求，相关影响又与人民币国际化进程、美元进入加息通道，以及美联储开始缩减资产负债表相叠加，对我国既是重大挑战，又是重要机遇。

（五）加快全球能源治理多元化，有利于我国提升话语权，但协调难度进一步加大

特朗普“美国优先”政策不仅使美国在G20有关贸易和气候变化议题上与其他国家出现明显分歧，在全球能源治理机制上也难以达成一致。美国由油气进口大国向出口大国转变，必将逐步减少战略石油储备，在IEA的作用也会明显弱化，全球能源治理格局将面临重大改变。同时，未来将成为OPEC和俄罗斯之外的主要油气出口国的美国，再加上其自身油气消费大国的不同利益取向，在“美国能源主导权”战略下，与OPEC和俄罗斯等的博弈也将更为复杂和激烈，在油气产量、价格等方面更难以达成一致。美国能源政策的转变无疑更加有利我国提升在全球能源治理上的话语权，特别是中东地区主要产油国对我国倚重将进一步加大，除美国之外的发达经济体也会进一步加强与我国在油气供给安全等方面的合作。美国淡化在国际能源署（IEA）中的角色，也有助于我国逐步加强自身在全球能源安全保障方面的影响力。但美国在全球油气领域角色的转换，也将明显增大未来在这一领域达成共识的难度，使得全球能源治理面临更大的不确定性与风险。

三、政策建议

针对特朗普政府能源政策调整，我们应按照习近平总书记提出的能源四个革命、一个合作战略思想，冷静思考、妥善应对，在加快传统能源行业转型升级的同时，大力发展新能源、绿色能源，积极推进我国能源生产和消费的革命性变革，以合作、创新、法制、共赢为准则，努力构建能源领域的人类命运共同体，以最大限度地保障我国未来能源安全。

（一）认清美国取得能源主导权的战略实质，及时做好应对工作

美国能源政策的转变不仅会催生出一种全新的能源安全观，更会使全球能源格局发生巨变，促进形成统一的天然气市场。我国不仅要对此有清晰的战略判断，更需立即着手做好相关应对工作。一是努力加强与北美地区的能源贸易和投资合作，通过加大对北美油气产业及相关基础设施投资力度，推进中美投资协定谈判及与加、墨等国的自贸谈判等措施，稀释美国掌控力，同时逐步增加北美油气资源占比，强化油气进口来源多元化；二是以上合组织等为依托，加快油气管道等能源基础设施建設，以能源领域税收优惠为突破口，努力推动形成上合自贸区，打造区域能源共同体，切实降低我国陆上管道油气进口成本与风险。

（二）充分评估美国能源政策调整带来的地区性潜在风险，提前展开相应布局

美国油气领域“脱中东、控北美”的能源战略调整，将使其中东政策从保障稳定的油气供给，向打击IS、伊朗弃核弃导弹的重大转变，中东地区的地缘政治风险将会大增，为此，我国须提前做好相应布局。一是在吉布提海军补给基地建设的基础上，加快推进我国在印度洋、南海等油气战略通道上的基地建设，努力提升对油气战略通道的掌控力；二是排除部门利益干扰，在加强与中东各国经贸、金融合作的同时，力争尽快签署中国—海合会自贸协议；三是将中东地区军事影响力作为我国与该地区国家合作中长期战略目标，努力强化与沙特、伊朗等国家的军事合作，逐步加大对中东问题的介入力度，努力提升我国对中东地区局势的综合把控能力。

（三）密切关注美国相关经贸、金融政策动向，努力化解风险并主动作为

不仅要密切关注特朗普政府减税、基建等政策动向，以及美联储加息和缩减资产负债表进程等对美国自身的影响及对原油等全球大宗商品市场的波及效果，更应密切关注与充分评估美国能源独立进程中的能源金融战略走向及影响，争取准确把握其相关政策取向。

同时，应充分利用全球油气市场供大于求的局面可能长期持续的有利时机，以引领全球天然气统一市场的形成为中期战略目标，与人民币国际化进程相呼应，主动作为，年内启动上海油气期货交易市场，力争2020年前实现天然气的期货交易，切实提高我在全球油气市场的话语权和主动权。

（四）坚持我国应对气候变化既定路线，慎重对待国际过高期望

一要与欧盟国家一道，坚决维护巴黎气候协定已取得的成果，对伞形国家集团施加更大的压力，防止除美国之外的其他国家出现松动。二要坚持发展中国家的定位，基于我国发展阶段特点和能力，确定在全球气候治理体系中应该承担的责任，切不能盲目提出填补美国退出协定所带来的领导空缺，慎重对待国际社会对我国过高要求，保持我国应对气候变化政策的连续性和稳定性。三要以“美国能源主导权”战略的逐步推进为契机，加大国内控煤及向天然气等清洁能源的转变力度，使能源结构调整成为我国近中期缓解区域大气污染压力、实现控制温室气体排放的重要手段。endprint

（五）加大能源科技創新力度，加快清洁化转型发展进程

一是落实节能优先和可再生能源发展战略，面向未来超前部署能源基础科学研究，加强能源科技前沿攻关，推进先进适用技术研发应用，力争尽早实现技术赶超。二是实施重大能源科技示范工程，提高能源装备自主化水平，构建以天然气、可再生能源和核能为主体的清洁能源供应体系，逐步减少对煤炭和石油的依赖。三是依托物联网、人工智能等新技术，加快发展储能和电动汽车应用、智慧能源等新兴产业。四是建立新型能源市场交易体系和商业平台，绿色能源灵活交易、能源大数据服务应用等新模式和新业态，以全新的模式推动能源科技创新和技术应用，构建清洁、低碳的现代能源技术体系。

（六）抓住全球能源治理变革机遇，提升我国多边治理话语权

在现有国际组织加强合作的同时，充分利用G20、APEC、IEA、IEF、OPEC等重要平台，推行政策主张，尽可能在大范围内形成共识，继续推动全方位治理；同时，抓住机遇，短期内争取加入IEA，在为我国提供分享全球最新的能源研究与开发技术的机遇的同时，进一步提升能源数据透明度，进一步融入现存国际体系；

并借机逐步深化能源治理领域的国际合作，特别是与全球主要发达经济体在能源消费和生产领域的合作，以共同维护美国可能逐步退出的石油战略储备机制、保证石油的稳定供给。

（七）深化中美双边合作，力争形成能源领域利益共同体

加强中美油气领域合作，不仅对缩小中美经贸逆差有较大帮助，还有望成为气候变化领域合作机制被弱化后的新的替代机制，为此我国应努力采取各种措施，逐步将能源领域合作打造成为中美合作的基石，并力争在中长期与美在形成能源领域利益共同体，逐步将能源领域合作打造成为中美合作的基石。同时，应强化与美国在页岩油气等领域合作，帮助我国突破相关技术障碍和投融资等瓶颈，尽早在非常规天然气的大规模开发利用上取得突破。

充分借鉴美国在节能和清洁能源领域的技术优势，强化加州、纽约州等沿袭应对气候变化、支持可再生能源发展的州政府间的合作，将中美可再生能源领域合作的重点转向企业和地方政府；以自身市场为依托，加强与特斯拉、GE等知名企业在风电、太阳能、电动汽车及储能等领域的技术合作。主动出击，力争短期内与美地方政府和相关企业建立起更加广泛的双边合作网络。◆

（作者单位：国家发展改革委能源所）endprint