民营保安行业海外业务的全球治理体系

文/朱得旭

民营保安行业海外业务的全球治理体系

文/朱得旭

民营保安行业海外业务的全球治理体系

2004年，联合国人权理事会的特别报告员沙梅姆(Shaista Shameem)指出，在民营保安公司议题上应当推动“范式转变”( paradigm shift)，即在各国无法就雇佣兵定义和法律责任达成共识的情况下，先确定国家和民营保安公司在保护人权方面的责任，鼓励暂时以行业自我监管(self regulate)来代替迟迟无法实现的国际监管。此后，国际社会先后通过三个关键性治理文件，即2008年瑞士和国际红十字会提出的《武装冲突期间各国关于民营军事和保安公司营业的相关国际法律义务和良好惯例的蒙特勒文件》(Montreux Document，以下简称《蒙特勒文件》)、2010年瑞士《民营保安服务供应商国际行为准则》（ICoC，以下简称“《行为准则 》”） 和 2012 年 联合国《民营保安公司武装保安服务使用指南》（Guidelines on the Use of Armed Security Services from Private Security Companies)。《蒙特勒文件》确定了本国、地域所属国和缔约国所需要承担的相关国际法律责任，强调国家必须为与其相关（包括以上三类关系）的民营保安企业侵犯人权的行为负责，应建立起相应的授权、监督和问责体系。该文件使民营保安企业在国际法中获得与其他非国家行为体相同的合法地位；在无国际公约的情况下，能先将志愿行为守则作为某种程度的代替和国内监管补充。

以《蒙特勒文件》和《行为准则》为基础，随后成立两个国际组织。一是2014年成立国家间组织《蒙特勒文件》论坛（Montreux Document Forum）。二是2013年成立的“民营保安服务供应商国际行为准则协会”（ICoCA，以下简称“行为准则协会”）。国际社会在关注人权保护的国际组织、平衡国际声誉和政策利益的主要大国以及欲占据市场优势的跨国民营安保企业联合推动下，形成一套民营保安行业的全球治理体系。一些主导国家通过权威性政府间组织和专业国际行业协会，成功建立起既符合其价值观、又能满足其长期政策偏好的合法治理规范，并逐步通过市场激励机制扩展。

《民营保安服务供应商国际行为准则》（ICoC）

《行为准则》是由瑞士发起并召集民营保安公司、主权国家（包括澳大利亚、英国和美国）、民间社会组织、学术界和非国际客户在一起，基于国际人权法、国际人道主义法规标准、《蒙特勒文件》以及《业务和人权指导原则》，经过超过18个月的透明、包容性审议过程而详细制定开发的针对民营保安行业的行为准则，是多利益相关方倡议的成果。其首要的目标是阐明民营保安公司的人权责任、发布应负责任的民营保安服务供给的国际原则和标准（特别是在复杂环境中运营），同时改善这些公司的监管和责任。2010年11月该规则定稿时，有来自15个国家的58个民营保安公司签字；截至2013年9月，已有708个公司正式签署并承诺遵循该规则。

《行为准则》共分八章70条，适用于在全球范围内（特别是复杂环境中）开展守卫和保护人员及物体，例如车队（船队）、设施、指定场地、不动产、其他地点（无论是否武装）或者任何其他需要保安公司员工在履行公务时持有或使用武器的业务活动。八个章节分别为A序言、B定义、C执行、D一般条款、E总体承诺、F有关员工操守的具体原则、G与管理和治理有关的具体承诺、H审查。其中核心内容是F和G两章，针对民营保安服务供应的规范主要可以概括为两大类：第一是关于民营保安服务企业员工基于国际人权和人道主义法律标准的规范；第二是管理和治理规则。

有关员工操守的具体原则包括以下规定：总体操守规则，使用武力规则，使用武力，羁押，逮捕，禁止酷刑和其他残忍不人道或有辱人格的惩罚或待遇，性剥削和性侵犯、性别暴力，人口贩运，禁止奴役和劳役，禁止最恶劣形式的童工劳动，歧视，识别身份、登记和注册。

有关管理和治理的具体承诺包括以下规定：将本守则纳入公司政策，员工甄选和预先调查，分包商甄选和预先调查、劳动合同、员工培训、武器管理、武器操作培训、作战物资管理、事件和事故报告、工作健康和安全、骚扰、控诉程序、财务责任。

《行为准则》本身不会超越现有国内和国际法对签字公司产生新的法律义务和法律责任；不会取代由主管当局行使的管辖权，也不会限制和改变适用的国际法和有关国内法。保安服务企业运营要与可适用的国内和国际法律和规范保持一致，包括与任何正在行使有关公司涉嫌犯罪行为管辖权的国际当局合作。

近年来，安保领域民营市场化程度提高，例如阿富汗、伊拉克等武装冲突地区或者开采行业为确保业务安全都聘请民营保安服务企业。民营保安服务企业在保护参与救援、恢复、重建、商贸业务、外教和军事活动的各类客户中扮演了重要角色。但其活动会对其客户、业务区域的当地人群和有关人权享有的基本安全环境带来潜在的积极和消极影响。《行为准则》在为民营保安服务企业提供清晰的人权和人道主义法律标准方面是独一无二的，正被不同的利益相关方所接受，也正在逐步成为国际安保服务标准和业务纠纷解决时的参考依据。

民营保安服务供应商国际行为准则协会（ICoCA）

（一）行为准则协会概况

民营保安服务供应商国际行为准则协会 (ICoCA) 是一个2013年9月由多方自发成立的瑞士非营利性行业协会。其主体包括会员大会、理事会和执行理事管理的秘书处。所有会员（包括国家、民营保安服务企业、民间社会组织）组成会员大会，是协会的最高管理机构。理事会由12个被选举的会员组成，是该协会的决策执行机构，负责管理协会事务。三个会员种类的理事会成员数量均等（即四个），都享有所在领域的同等代表权。执行总监由协会理事会任命并执行其决定，在秘书处支持下管理和指导协会的活动。新的执行总监是来自国际红十字会的吉米 ·威廉姆森（Jamie Williamson），于2017年10月第四届会员大会上正式上任。

行为准则协会主要目的是推动、管理和监督《行为准则》的执行，强化安保服务供给的责任和依据准则遵守人权法和国内、国际法，由《行为准则》的规范所指导。这些规范包括致力于善治、尊重人权和国际人道主义法规、高标准的专业行为。协会业务正在全球正直、公平、秘密地实施。该协会努力为被民营保安公司虐待的受害者提供保护和救济，预防酷刑和其他有辱人格的待遇和刑罚，预防性侵害、虐待和基于性别的暴力，预防人口贩卖、奴役和强迫劳动，保护儿童权益，防止歧视。协会的工作由“武力民主控制日内瓦中心”(DCAF)支持。

协会通过私密和双边的对话与民营保安服务企业会员接触，提供技术支持，以提高其在人权方面的绩效。协会的综合解决方案包括认证、监控、投诉处理三个相互关联的核心功能。协会资金来自会员会费和政府捐赠（自愿捐助方包括瑞士、澳大利亚、瑞典和英国）。

（二）行为准则协会的会员

会员分为三种类型，即102个民营保安公司 (PSCs)会员、18个民间社会组织 (CSOs)和七个国家政府或政府间组织，号称“三大利益集团”。其中中国民营保安服务企业会员四个（三家有国内保安服务许可证）。入会须满足下列条件：一是承诺遵循行为准则的义务和必要条件；二是接受协会章程和程序、规则；三是支付适当费用和会费。民营保安公司 (PSCs)入会还要保证获得认证、参与报告、监控、绩效评估流程和具有投诉流程。会员可以使用“ICoCA Member”Logo（标识）在其网站或者宣传资料上。此外，不符合会员标准或不想成为会员，但是仍有兴趣参加协会工作的个人或组织、实体（例如学术界、其他安保相关行业、认证机构等）经过申请，协会理事会可能授予其无投票权的观察员身份。会员交纳的费用和会费根据会员类型和公司收入多少而有所不同。

行为准则协会会员公司来自各大洲,从小公司到世界市场领导者的各种保安公司，业务涵盖陆地和海事。其中,有近一半会员提供海事安保服务，在这近半会员中又有近半会员专门从事海事领域业务。很多国家或非国家客户将会员资格作为参加投标程序的前提条件。例如,澳大利亚、瑞士等国就明确将协会会员资格设为进入采购程序的必要前提，而英国和美国则将其作为优先考虑条件。2012年,联合国安全和安保部公布的《民营保安公司武装保安服务使用指南》中规定，必须具有行为准则协会的会员资格才能成为联合国相关采购合同的签约方。

行为准则协会的国家会员是同样支持《蒙特勒文件》的国家，包括民营保安公司的主要总部所在国。国家和国家间组织会员通过加入协会强调其对民营保安行业有效治理的承诺和针对民营保安服务领域的国际人权和人道主义法规的支持。作为一种非国家机制，协会与国家政府的措施是一种互补，提供了另一种有效监管保安服务企业的能力。

民间社会组织会员包括国际非政府组织和民营保安公司所运营的复杂环境当地非政府组织。民间社会组织帮助推进和保护人权，提升有效管理和民营保安领域的责任；在确保协会监控按照既定人权方式执行方面扮演了重要角色，有助于识别那些民营保安服务供给正值高风险的区域，确保其影响社区的有关事项和需要被记录在案，投诉程序畅通并能有效提供救济。

民营保安服务企业会员的客户在行为准则中发挥了重要作用，已经参与到准则和协会章程的发展中。有的国家客户或非国家客户将ICoCA会员作为聘用民营保安服务企业的前提条件或者采购政策所需条件。非国家客户有可能成为协会的观察员，参与到行为准则、协会和相关程序的深入开发之中。

（三）行为准则协会的职能

协会行使治理和监督职能，收集和接收有关会员公司遵守《行为准则》的信息；审查被指控违反《行为准则》的情况，与涉事公司进行建设性对话。如果违规公司未能采取正确行动或者未能与协会真诚合作，协会理事会可发起暂停程序。民营保安服务企业签署《行为准则》并成为协会会员后，要承诺接受协会的认证、服从不间断的独立监控、审计和核查；同时需要向协会规范地汇报公司工作。

1．认证职能

根据行为准则协会章程第11章，理事会负责评估和认可与《行为准则》一致的外部性国家和国际标准，并界定有关民营保安服务企业业务的人权和人道主义法律影响的附加信息。目前，协会承认的外部性国家和国际标准有如下三个：PSC.1-2012为民营保安服务供应商及其客户确立一个机制，从而为《行为准则》和《蒙特勒文件》中列出的原则提供承诺、契合和责任。ISO28007-1:2015给出了包含特别领域的指导方针和具体推荐。符合ISO28000标准的公司（或组织）实施ISO28007-1:2015表明其可在船舶上提供民营合同制武装保安人员服务（PCASP）。ISO 18788:2015为安保业务管理的建立、执行、运营、监控、审查、维护和改善提供一个框架，为安保业务管理体系提供规范和必要条件，为实施或者签约安保业务和相关活动的组织提供了一个商务和风险管理框架。协会理事会经与会员和观察员磋商，按照认证程序中的流程，为每一个第三方标准发布了一份认可声明，同时分别附加了附件A（认证评估框架）和附件B（额外必要条件）。

会员公司必须先获得协会理事会 承 认 标 准（ISO18788、ISO28007、PSC.1至少其中一个标准）的第三方认证，再提供理事会要求的附加信息，方可申请协会认证。协会认证委员会（CC）和理事会负责评估和审查协会会员公司建立的制度和政策是否符合《行为准则》，确保其正经受监控、审计、核验（包括实地）。协会认证流程的操作与理事会认可的外部标准的认证是互补和不重复的。

从2016年11月1日开始，协会秘书处开始接受会员认证。根据协会章程，作为一种过渡，民营保安服务企业会员在未按照章程第11条获得协会认证前，只能享有暂时性会员资格权益至2018年9月30日。

2.监控职能

根据协会章程第12章关于会员公司监管的规定，协会基于已经确立的人权方法，通过报告、监控、行为评估等监测民营保安服务企业会员在《行为准则》方面是否合规，现已延伸到对违反和被控违反准则的整改和纪律处分，包括实地检查业务。这些程序旨在使协会章程的实施与行为准则保持一致。理事会每年度将审查这些程序。

监控职能的程序涉及远程监控、会员公司自我评估和实地审查，识别任何有关《行为准则》的障碍和合规问题。针对这些问题及如何整改，秘书处会通过秘密对话接触会员公司。成功被采用的措施将被分享给其他会员公司以提高该行业领域的业绩；同时，协会理事会也会收到关于该被采用措施的简报。在任何阶段，会员公司的机密都将受到保护。程序也对协会如何应对会员公司未遵守《行为准则》或者恶意违规的情况设计了一套整改和纪律处分机制。

3.处理投诉功能

根据协会章程第13章，处理违反《行为准则》的投诉和指控，包括对会员公司的投诉机制不开放、不公正或者未提供有效救济的指控。

投诉职能帮助那些受到民营保安公司有害影响的个人获得有效的、公正和可行的救济申诉程序。协会将协助会员公司建立业务申诉机制以有效公正地处理投诉。当申诉机制不能有效处理时，协会将帮助获得其他替代的申诉程序，并积极鼓励在处理人权相关的控诉方面有经验的民间社会组织参与其中。

协会秘书处在接到一个正当提起的投诉后，将进行初步审查，分析投诉性质类型，评估是否涉及刑事犯罪活动、个人纠纷、违反行为准则等。如果会员公司的活动涉嫌违反《行为准则》，秘书处将接受投诉并处理；随后确定会员公司的申诉机制能否实现一个可行的途径和是否有其他合适的申诉机制；并介绍这些救济的选项以便其求偿。■