PPP模式下地方政府助力民间资本良性发展的对策研究※

●张永康 周定财

PPP模式下地方政府助力民间资本良性发展的对策研究※

●张永康 周定财

作为一种新型的管理模式，PPP模式为充分发挥私人资本的活力及创造力创造了良好的社会环境，也提高了民间资本参与PPP项目的热情。但PPP模式的运作过程中往往会存在专业化咨询机构和专业性人才的缺失、法律保障不健全、民间资本与国有企业不合理竞争、政府诚信意识淡薄、项目推出机制不完善等问题。地方政府作为PPP项目的直接参与方，助力民间资本良性发展责无旁贷。合理化地运用政策工具，营造良好的公共政策环境、规范政策规划、执行、评估、终结等各个环节，可有效缓解民间资本参与PPP项目的困境。

PPP模式；地方政府；民间资本

近年来，中国的PPP模式发展迅速并日趋成熟，对于促进私人资本的发展和提高其参与PPP项目的积极性，发挥了十分重要的作用。但在实际操作中也存在一些问题，例如，民间资本参与PPP项目大多处于被动状态，其发展能力和风险控制能力也相对较弱，再加之国有企业与地方政府的“姻亲关系”以及雄厚的国企资金对民间资本产生的“挤出效应”，必然导致民间资本腹背受敌。因此，民间资本如何在PPP模式下良性稳步成长，地方政府应如何为民间资本“保驾护航”等问题亟待解决。

一、问题的提出及相关文献综述

2017年3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中提出，积极扩大有效投资；落实和完善促进民间投资的政策措施；深化政府和社会资本合作。[1]至此，政府与社会资本合作即PPP，已在政府工作报告中连续出现三年。PPP全称是Public-Private-Partner⁃ships，直译为“公私合作伙伴关系”，即政府和私人资本为实现一定公共目标开展的合作模式。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）（下文简称《意见》）中将PPP模式解释为：政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。[2]人们对PPP模式的最初认识就是融资模式，政府在基础设施建设和公共产品与服务提供方面资金不足，让民间资本参与其中，以缓解政府的财政压力。《意见》对PPP的定义突破了PPP模式仅是一种融资模式的错误看法，将PPP的参与主体和参与范围进一步扩大，使参与方式多样化，为充分发挥私人资本的活力及创造力创造了良好的社会环境。

近年来，中国的PPP发展备受国内外关注，仅用四年时间就实现了国外二三十年的探索与实践。发展至今，PPP模式的应用领域已拓展到市政建设、污水处理、环境保护、社会养老等多个领域。PPP模式在中国发展如此迅速，不仅源于PPP模式自身的功能优势，还来源于私有企业等民间资本特有的活力和创造力。贾康，孙洁（2009）从管理学角度提出，PPP是一种新型的管理模式，不仅具备管理的一般职能，如计划、组织、领导、控制，还具有其他管理模式所不具有的职能，如扩量融资、利用新技术以及机制创新等。PPP模式充分发挥了政府与民间资本合作的“1+1＞2”的优势，在尽可能小地损失效率的情况下实现社会发展中的公平，提高公共部门经济资源的使用效益和综合效率。[3]辜胜阻，曹誉波，李洪斌（2014）认为民间资本可在短期内将发挥其“鲶鱼效应”的作用，激活社会各经济主体更加高效地配置资源，更加活跃地展开竞争。[4]现如今，与民间资本共同参与PPP项目的还有国有企业。在民间资本与国有资企业的合作过程中，民间资本对国有企业突破体制化与民营化改革的“瓶颈”功不可没。但是国有企业对民间资本的“挤出效应”也是客观存在的。不仅如此，民间资本在PPP项目运行过程的各个环节也存在着其他困难。蔡临申（2006）指出了民间资本以传统融资模式进入基础设施领域，虽然投资空间巨大，但融资数额极其有限，原因在于民间资本在这些模式中的优势得不到充分发挥，存在协调机制缺乏、风险分配不合理等问题。[5]袁义淞（2015）指出在准经营性基础设施项目运用PPP模式中，项目本身兼具公益性和收益性，民间资本则具有追求自身利益最大化的特点，而多数项目失败的主要原因则是民间资本的利益不能得到保障，如何激励其参与PPP项目成为关键问题。[6]张惠（2016）提出虽然PPP模式在我国得到广泛运用，但PPP项目的民间投资率仍然偏低，主要原因是民间资本在参与PPP项目时需要承担较高的政策性风险，在进入和退出环节面临较多障碍，公私合作参与各方存在利益冲突和组织文化差异。[7]

当前，中国经济由高速增长转向中高速增长，处于新旧动能转换的关键时期，经济下行压力较大，民间资本投资总量也在2016年快速下滑，在全社会投资中的占比也同时下降，PPP项目中的民间资本发展不容乐观。

二、民间资本参与PPP项目的现状

《意见》结合中国社会主义市场经济现状对PPP模式进行定义，并将PPP模式下的参与主体和参与范围进一步扩大，提供多样化的参与方式，以充分发挥PPP模式的优势，降低民间资本参与PPP项目的门槛，为民间资本参与PPP项目创造条件。全国PPP综合信息平台项目库季报第6期（以下简称季报）数据显示，截至2017年3月末，国家示范项目总数700个，总投资1.7万亿元。其中，2014年第一批示范项目22个，总投资714亿元；2015年第二批示范项目162个，总投资4871亿元；2016年第三批示范项目516个，总投资11616亿元。可以看到，全国落地示范项目及总投资呈逐月稳步增长态势，且项目落地速度加快。

（一）从签约的数量上看，民间资本在PPP项目中处于劣势

截至3月末，455个落地示范项目中签约社会资本共716家，民营企业（含民营独资和民营控股）262家，占比36.6%，国有企业（含国有独资和国有控股）395家，占比55.17%，港澳台、外商及其他共59家。国有企业签约数量超过民营企业，民间资本在PPP项目中占劣势。且民间资本比二月末的统计结果低1.3个百分点，比2016年末的统计结果低2.3个百分点。与前几期季报公布的数据相比，二者差距逐渐拉大。

（二）从签约的行业上看，民间资本参与的领域多为传统行业，新型领域涉足较少

PPP模式最早起源于英国的公路收费等公共基础设施，后来又在城市自来水供应方面得到广泛应用。因此，PPP模式在公共基础设施建设、市政工程等公用事业领域有例可循，民间资本也多参与此类项目。季报公布的数据中，民营、含民营及外资的联合体两类项目数合计215个，民营企业参与的行业领域达15个，其中，市政工程86个，对于一些新型领域的项目涉足相对较少。[8]

（三）从签约的投资总额看，民间企业参与项目的投资额明显低于国有企业和混合所有制企业

民间资本资金实力弱，融资成本高，对于资金需求大的PPP项目不敢贸然投资，且由于投资回报率较低，导致民间资本参与PPP项目的热情低，表现为投资总额较少。以2016年第二季度季报透露的数据为代表，54个单家社会资本参与项目中，民企、混合所有制、国企参与项目的投资额分别为224.5亿元、989.1亿元、726.2亿元，民企参与项目仅占比12%。[9]

从签约社会资本数上看，截至2017年3月，国企和民间资本（含民营独资和民营控股）占据总数量的92%，国企和民企各占比例为55%和37%，民营企业占比比去年末统计结果低2.3个百分点，民企参与PPP项目数量少于国企，存在一定差距，且呈下降趋势；从投资总额方面看，民企参与项目仅占比12%，国企投资总额是民企的3倍，具有绝对的领先优势；从投资签约的行业来看，市政工程类排在第一位，且占据比例较大，交通运输、环境保护和生态建设行业所占比例较少，参与力度不足。综合各项指标，不论是从投资总额上，还是投资数量上，国企对PPP项目的参与程度和参与能力均高于民间资本，民间资本在PPP项目中的“存活率”也远不及国企，其发展情况堪忧。

三、PPP模式下民间资本发展困境的原因探究

参与PPP项目中的民间资本不论是签约数量、签约资本总额，还是在PPP项目中的行业分布情况，其参与热情和参与程度都不尽如人意。究其根本，主要有以下几个方面原因：

（一）准备参与的困难

第一，PPP研究的专业化咨询机构和专业性人才缺失。虽说在中国PPP模式早已存在，但并没有形成理论，真正形成具有现代意义上的PPP，是以党的十六届三中全会为重要标志的。[10]此后，直至2013年PPP才真正开始迅速发展起来，但专业性人才培养滞后，专业化咨询机构建设缺失，导致在人才建设方面难以满足PPP的发展需求。从国家层面上看，2014年5月25日，财政部成立政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组，同年12月2日，财政部政府和社会资本合作（PPP）中心正式获批，其主要承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。但该中心主要从事宏观层面的政策研究以及中央与地方的信息统计，在咨询培训方面存在缺口，且主要服务于国企，很难对民间资本参与PPP项目有具体的专业化的指导。此外，目前社会上还未出现专门的PPP项目研究中心。由于专业化咨询机构和专业化人才的缺失，使民间资本在面对PPP项目时，出于“经济人”谨慎投资的心理，对“新奇”的PPP项目持观望态度。因为不论是操作管理方式，还是利益风险分配方式以及进入与退出方式都知之甚少，又无专业化咨询机构和专业人才可供咨询，使PPP项目的落地率不高，落地速度降低。

第二，民间资本参与PPP项目缺乏法律保障。从2005年颁布“非公36条”以来，促进民间资本投资的政策接二连三地颁布。近3年内，国务院及相关部委也针对PPP项目出台了若干相关政策，但政策的实施情况和PPP项目的落地率都不见好转。原因主要体现在：首先，中国尚未对PPP进行专门立法，目前主要停留在政策层面，权威性缺失导致落地情况大打折扣。其次，目前的政策规章还停留在宏观控制和指导意见层面，对PPP项目的技术、流程及合作模式都没有具体的政策规定。第三，各项政策规章指导意见与《政府采购法》、《土地管理法》、《招投标法》等相关法律衔接不畅，使PPP项目实施过程中出现违法违规行为。第四，地方政府在实施项目的同时，以各地情况相异为由，对国务院政策断章取义，“择其善者而从之”，地方政府自由裁量权过大，容易发生寻租事件，滋生腐败。因此，民间资本在参与PPP项目时，较为谨慎，很难充分参与项目，担心发生争议时无法可依，无据可循。

第三，民间资本的“先天不足”使其备受歧视。国有企业和民间资本的不合理竞争主要体现在融资方面。常见的融资渠道为政府投资、直接融资和间接融资。顾名思义，政府投资即指政府直接给予政策优待、资金支持、土地支持；直接融资是指资本主体通过发行股票、发行债券以及投资基金等方式来实现融资目标；间接融资是指资本主体通过与金融机构签订贷款协议，获得银行贷款支持，以及除政府投资和直接融资以外的其他融资渠道。[11]国家虽出台政策扶持和鼓励民间资本参与PPP项目，但是国企与政府的“姻亲关系”使得国企往往能“近水楼台先得月”，民间资本的政策扶持优势不明显。直接融资和间接融资方面，面对有政府背景的国企和风险较高的民间资本，出于规避和减少风险的考虑，不论是投资者还是一些地方和金融机构都倾向于前者，民间资本受到“歧视”在所难免。甚至有的地方政府在进行PPP项目准备时就“优先考虑国企”，使得民间资本因一些“显性或隐性门槛”对PPP项目望而却步，严重影响了民间资本的投资动力和参与热情。

（二）参与过程的障碍

这主要有两个方面：

第一，PPP模式主管机关不明，职能交叉，责任推诿。目前主管国家PPP项目的主要是三个部门，即财政部、发改委和人民银行。当然在像城市供水、高速公路建设、民生养老等具体领域实施PPP模式还涉及其他相关部门，但谁是PPP项目的第一主管机构并不十分明确。比如棚户区改造工程，财政部主管招投标及财务工作，发改委进行项目审批和项目入库，规划局负责城市规划，有的地方政府还专门成立“棚改办”负责PPP模式的棚户区改造工作，却始终没有明确谁是PPP项目的第一主管部门。这很容易造成有利可图时，各个执行部门会竞相争夺执行，导致政出多门，政策“打架”；而在无利可图时，则可能产生权力真空，执行缺位。[12]出现问题时，各部门相互推卸责任，导致行政效率低下，民间资本求助无门，无所适从。

第二，民间资本费用重，获利少，抗风险能力差。中国实行“三去一降一补”的供给侧改革已取得一定成效，但经济下行压力依旧严重。民间资本与国有企业对经济下行的反应更加直观和强烈，就间接融资中的银行贷款而言，民间资本产能过剩，滞留风险较高，银行等金融机构为保证资金的正常运转和收回，贷款的利息率也会提高，民间资本每年需要支付的贷款利息较高，资金压力大。此外，中国目前处于新旧动能转化时期，科技人才创新创业，产品与服务的经济附加值降低，人工成本上升，民间资本为此付出的费用逐年上升，且PPP项目多为微利项目，平均收益率在6%-8%左右，所获利润微乎其微。在这样的大背景下，政府为推行PPP模式，吸引民间资本进入，减少民间资本的经营风险，会确保其经营具有一定的收益水平，但是又不应收益过高，如果收益过高，政府方面也会做出相应控制。[13]相对于民间资本，国有企业面对这种情况则更加从容一些，在产能过剩及滞留风险存在的情况下通常会选择降低利润率，以获长期发展，即使企业破产也将由国家进行接盘，而民间资本对此却只能自谋出路。

（三）退出参与的风险

第一，政府诚信意识淡薄，“新官不买旧账”客观存在。通过研究财政部2014-2016年的国家级PPP示范项目发现，政府所建立的PPP项目，大多是实施周期长、资金需求大、技术难度高的项目。实施周期一般为10-30年，且无法在短期内获得收益，民间资本在参与时不仅要和政府共同承担此类风险，而且还面临着长期实施过程中政府领导人换届的“届别机会主义”所导致的政策调整、契约签订主体变更、债务风险的不确定性等问题，民间资本投资的沉淀资本过大，退出PPP项目时面临更大风险。2015年2月，严介和以及太平洋建设就因地方政府欠债数额较大，将包括河北、湖南、云南、山东、贵州等省份的6个县市级地方政府告上法庭，成为“中华5000年历史中第一家状告政府的私营公司”。太平洋建设公司自1996年开始运用PPP模式，一直担负着工程按合同竣工以后，地方政府不按期付款的风险。在这种风险下，难以保证民间资本获得预期收益，甚至资本收回，最终导致民间资本在PPP项目中早早“夭折”。

第二，民间资本的退出机制不完善。《意见》对民间资本退出机制做如下规定：政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构要及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。[14]从上述规定中不难看出，政府对提前终止项目和正常合作期满情况下的民间资本退出并没有给出具体指示，而是保证公共利益不受侵害。另一方面，民间资本与政府虽按照合同内容及相关标准进行交接，但其中标准多样，合同体系交叉，利益关系复杂，以及因实施周期长导致的风险难以把控，退出时需要考虑上述因素乃至其他更多的因素，使得民间资本很难“功成身退”，更严重的则是民间资本参与PPP项目后，企业情况每况愈下，最终破产倒闭。这不仅违背了政府开展PPP项目来“搞活”民间资本的初衷，还对政府将来凭信用开展PPP项目设置了障碍。

四、PPP模式下地方政府助力民间资本发展的对策

PPP项目自身就是一种突破市场的不完全竞争机制，打破行业壁垒的创新，使市场在资源配置中起决定性作用，对更好地发挥政府作用、均衡政府和市场所占比重有重要意义。中国民间资本资源十分丰富，引导民间资本参与PPP项目，充分利用民间资本，不仅有利于公共产品及服务的有效供给，还缓解了中国经济下行压力，促进国民经济的持续上升，这对于民间资本而言也是一次难得的机遇。因此，引导好民间资本参与PPP项目意义重大。相较于中央政府的宏观调控，地方政府对民间资本的管理更为直接、高效，民间资本对地方政府的政策也表现得更为灵敏。而且地方政府是PPP项目的直接参与方，针对民间资本参与PPP项目出现的困境及问题能及时提供帮助。而公共政策不仅是政府进行公共治理、实现政府目标的最直接、最有效的工具，也是公共组织实施社会管理的重要手段。制定合理的公共政策会在很大程度上提高民间资本参与PPP项目的热情和动力，并获得良性发展起到助力作用。

（一）营造良好的公共政策环境

所谓公共政策环境是指影响公共政策产生、存在和发展的一切因素的总和。公共政策环境制约和决定着政策系统，具有主导性作用。[15]良好的政策环境对民间资本参与PPP项目往往能产生事半功倍的效果。

第一，中国目前关于PPP还没有专门的立法保证，法律环境的建设尤为重要。由于PPP项目本身具有资金需求大、实施周期长等特点，民间资本在投资后会存在大量沉淀资本，必然会对当地政府的政策法规极度关注。如果没有合法性的政策文件，且没有经过合法化的程序，民间资本很难相信政府是否会朝令夕改，或由于政府领导人换届导致“新官不买旧账”，对政策的稳定性和时效性都会产生怀疑。因此，要用法律来规范公共政策的制定、实施、评估及终结的各个环节。一方面要加快立法步伐；另一方面，要保证现有公共政策能够被公众认可、接受、遵从和推行，从而具有合法性，使政策合法化，[16]同时加大执法力度，使公共政策运行有法可依。

第二，PPP项目专业化咨询机构和专业性人才的缺失是导致民间资本参与项目有所保留的主要原因。完善中国政府决策体制必须从改革信息系统、咨询系统、决断系统等这几个方面考虑。[17]PPP项目的融资模式是金融市场上一种全新的公私合作方式，在筹资方式、合同签订、风险计量、利益分配等方面有着独特的方法，需要专业化的人才指导其具体操作。目前，专业化咨询机构和专业性人才的缺失严重制约了民间资本参与PPP项目，政府、企业、高校、社会等应联合培养PPP研究方面的专业性人才，鼓励建立民间的咨询机构，满足公共政策系统运行所需要的智力条件。一个教育、科技、文化良好的社会文化环境，能够为民间资本参与PPP项目的各个环节配备高素质的人才，从而提高PPP项目的运行效率，促进民间资本参与PPP项目。

第三，特定时期的经济市场环境、经济制度、经济发展状况等影响着公共政策的价值取向，民间资本与国有企业的发展状况及在社会中所占比重也反映在政府制定的公共政策中。金融市场对民间资本的“歧视”很大程度上受政策影响，民间资本本身即为弱势一方，政府在制定政策时应向民间资本倾斜，促使民间资本与国有企业在金融市场上能公平竞争。另一方面，国有企业对参与项目的民间资本的“挤出效应”也应避免或减少。著名经济学家马歇尔在其《经济学原理》中指出，竞争可以是建设性的，也可以是破坏性的：即使其为建设性的时候，竞争也没有合作那样有利。[18]国有企业和民间资本同为社会提供公共产品与服务，更应该以公共利益为重点，加强合作而不是一味地竞争。

（二）规范公共政策规划与执行过程

美国学者罗杰·W·科布以政策诉求的主体为标准，提出了建立政策议程的三种类型：外在创始型、内在创始型和政治动员型。[19]PPP项目为政府主导发起的一种公私合作伙伴模式，在项目发起前就已经纳入公共政策议程当中，属于政治动员型，即具有权威性的政府主动提出政策意向，并使其进入政府议程。但是，PPP项目操作过程的复杂性和利益部门的多样性，使公共政策完全由政府部门独立完成的情况越来越少。但在考虑民间资本的多方面意见、兼顾价值前提和事实前提的同时，政府始终应起主导作用。故在PPP项目决策、政策方案制定、规划时，要综合考虑政府行政机关、立法机关、司法机关等官方决策者的意见，充分利用利益集团、“智库”等跨行业、跨专业、跨领域的非官方决策者的优势，同时运用现代化科学技术，建立合理的政策分析模型，对PPP项目的预期收益及潜在风险进行合理预测和评估，为PPP项目的开展提供信息参考。

在PPP项目的实际操作过程中，为使下属各执行机关、各执行人员之间做到分工合作、步调一致，领导部门的组织协调是必不可少的。[20]即使“牵强于统一命令原则可能是荒谬的，然而这些做法比起违背这一原则而产生的不负责性、无效率和混淆来，则是微不足道的”[21]。PPP项目的政策要想得到完美地实施，其执行机构必须唯一，若需要其他部门机构配合时，这些部门机构数量和规模必须确定，并减到最少。邦尼的人力定律表示：一个人一分钟可以挖一个洞，60个人一秒钟却挖不了一个洞。该定律告诉我们，人与人之间的合作不是简单的人力相加，有时候“1+1”并不“≥2”，有时甚至比1还小。PPP项目的部门合作也是如此，并不是各个部门的政策叠加，而是需要一只“领头羊”带领组织前进，而其他部门机构则需要互补配合其工作，各司其职。此外，“在各政府机构领地的交界地区都存在着‘公地’”[22]，政府部门的政策重叠，多使民间资本多出现无所适从、求助无门的状态。因此，在项目实施过程中，必须根据项目实施领域、项目特点等选出或指定某一部门机构为第一负责机构，总揽项目大局，建立健全“首长负责制”的领导制度。

PPP项目中政策执行的灵活性和动态性是实现项目目的的灵魂。一方面，由于政策环境的复杂性和客观环境的动态性，公共政策必须根据环境的变化而调整。现阶段中国实行的是市场经济，且在全球化经济的影响下，民间资本参与PPP项目面临着更大的风险和挑战。如果每一种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，那么毫无疑问，整个PPP项目的成本和风险就能最小化。[23]另一方面，公共政策是为了解决某一特定问题而存在的。在公共政策实施过程中，难免出现与之相关的其他公共问题，这时必须要对公共政策进行调整和补充。为保证项目的正常开展，政府必须针对民间资本参与PPP项目过程中因“营改增”导致民间资本税费增多、参与热情和能力下降等问题继续出台相关政策。与此同时，地方政府作为项目的参与方，不论为公为私，都应该根据实际情况，制定切实可行的计划，灵活、动态地应对不断变化的环境。

（三）强化公共政策评估与反馈

第一，地方政府应针对PPP项目融资成本变动、融资财务变动、融资信用丧失而导致的债务偿还、资金链断裂等不确定性风险进行评估，然后根据风险持续时间、民间资本对风险的承受能力进行政策前评估、中评估和后评估，及时调整资源分配方式及比例，建立风险补偿机制，实现政府与民间资本利益共享、风险共担。[24]首先，通过PPP项目政策的评估及时检验项目政策效果，诊断PPP模式在公共基础设施、市政建设、民生服务等领域的适用性，对于不适合采用PPP模式的领域进行及时调整，减少资源浪费。其次，政策评估应更加注重对PPP项目的项目公平性的审查。一方面，PPP项目中的直接投资来源于政府的直接拨款，税收是地方政府的主要经济来源。而在中央政府参与的PPP项目中，资金来源于中央税收，即各地政府每年上交的财政收入，这时的PPP项目的服务范围应面向全国。但在北京地铁四号线建设中，项目的资金由中央直接拨款，服务对象则是北京市民，也就是说用全国人民的钱来服务北京市民，在这一点上存在着严重的不公平性。另一方面，民间资本与国有企业，不同的民间资本主体，为获得参与政府PPP项目的资格、金融机构的青睐、PPP项目的超额利益，在项目的各个阶段可能发生的不合理竞争、寻租行为都可以通过项目评估有效避免。

第二，重点评估PPP项目中政府诚信问题和契约精神，完善政府诚信机制。《论语·颜渊》中有这样一段记载：子贡问政。子曰：“足食，足兵，民信之矣。”子贡曰：“必不得已而去，于斯三者何先？”曰：“去兵。”子贡曰：“必不得已而去，于斯二者何先？”曰：“去食。自古皆有死，民无信不立。”[25]这说明，治理国家的关键是取信于民。对政府而言，诚信不仅仅是一种治国理政的理念，更是一种对社会的责任和担当。地方政府参与PPP项目时必须转变心态，强化契约精神，高度重视民间资本在项目中的合法权益，切实履行合同约定。在推行PPP项目的过程中，要明确界定项目范围，不违背市场意识，不以融资为根本目标、通过债务杠杆转移政府的地方债务。既要有促进经济增长的责任心，也要有为民间资本服务的责任心。地方政府在设计PPP方案过程中，不仅要考虑政府和社会资本的利益，更要符合市场规则，保障民间资本的合法权益。[26]

（四）利用渐进式政策终结方式，完善民间资本退出机制

民间资本参与PPP项目的过程即为公共政策的一个生命周期，与项目选择、项目规划、项目实施、项目评估、项目收尾相对应的公共政策过程即为政策制定、政策规划、政策执行、政策评估、政策终结。现实意义上讲，民间资本退出PPP项目的那一刻，或者某一公共政策对PPP项目过程中的某一问题低效、无效、失效的时候即为政策终结的那一刻。结合中国政策实践，可以把公共政策终结的形式归纳为六种：政策废止、政策替代、政策合并、政策分解、政策缩减和政策法律化。在民间资本参与PPP项目中，不同的政策终结方式表现为民间资本的不同的退出方式和退出机制的完善程度。

PPP项目的实施周期长，利益关系复杂，决定了PPP项目的政策终结不能采用激变的、大刀阔斧的、完全彻底的变革方式，而是采用渐进的、连续的、不断渗透的变革方式，通过政策分解、缩减这种柔性模式进行政策终结。PPP项目的退出不是一蹴而就的，当合同期满后，民间资本也很难立即全部撤出。再者，民间资本没有从PPP项目中获得预期收益，地方政府也必须通过公共政策对民间资本进行利益补偿，可以政策替代形式进行政策终结。

民间资本在退出PPP项目时，政府应加强超前性宣传，营造一种变革的氛围，了解民间资本主体的想法，减轻变革阻力。在废除旧政策之前，事先制定好新的政策，废旧立新并举，以原有政策的客观效果为依据，缓解政策终结压力、防止政策脱节、弥补PPP项目退出机制的空缺。在必要的情况下，地方政府应作出妥协，满足民间资本等利益相关方的相关要求。罗伯特·贝恩认为，在很多情况下要对原有政策的受益者提供必要的补偿，因为政策终结是一种利益的调整，对原有政策的受益者而言会有很大影响，因而会使他们产生抵触情绪，阻碍政策终结的进行。[27]最后，政策终结的过程应该公开透明，过程越透明，结果越公开，民间资本退出时存在的顾虑就越少，政府与民间资本工程交接也越经得起推敲和考验。

[1]李克强.2017年政府工作报告[EB/OL].http://news.ifeng.com/a/20170305/50754278_0.shtml.

[2][14]国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资〔2014〕2724号）[EB/OL].http://www.ndrc.gov.cn/gzdt/201412/t20141204_651014.html.

[3][10][13]贾康，孙洁.公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能[J].财政研究，2009（10）.

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江苏省高等学校大学生创新创业训练计划省级重点项目“PPP模式下棚户区改造问题研究”（201610320038Z）。

张永康，江苏师范大学公共事业管理专业；周定财，江苏师范大学副教授，博士，研究方向：地方政府与地方治理。（江苏 徐州 221116）

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1008-5947（2017）05-0047-07

2017-09-02

责任编辑 李 尚