省级公益性地质队伍、地勘单位与中央公益性地质队伍统筹改革的路径探索

姚 震

(1.中央财经大学财经研究院，北京 100081；2.中国地质调查局发展研究中心，北京 100037)

省级公益性地质队伍、地勘单位与中央公益性地质队伍统筹改革的路径探索

姚 震1,2

(1.中央财经大学财经研究院，北京100081；2.中国地质调查局发展研究中心，北京100037)

省级公益性地质队伍、地勘单位与中央公益性地质队伍历史上处于一个系统并接受统一管理，需要统筹思考、统筹改革。统筹改革需要解决公益性队伍规模偏小、管理关系不顺、联系协调弱化等问题。本文探索了两种统筹改革的路径，一种是将地勘单位中小部分定位为公益类的队伍划转到省级队伍中，让省级队伍接受双重领导，让中国地质调查局从事业局变为国家行政局；另一种是将现有的省级队伍划归中央队伍，将地勘单位中定位为公益类的队伍重新组建为省级队伍并接受双重领导，让中国地质调查局从事业局变为国家行政局。

公益性地质队伍；地勘单位；统筹改革

地勘单位改革已经持续十多年，但依然还有很多工作要做，省级公益性地质队伍(以下简称省级队伍)夹杂在地勘单位中，没有实现真正的公益性；中央公益性地质队伍(以下简称中央队伍)力量较为薄弱，并不能够统领全国基础性、公益性地质工作。随着事业单位分类改革地不断推进、中央与地方财政事权划分改革的深化落实，出现了公益性队伍人才流失、部分地勘单位全盘企业化、中央公益性队伍与地方公益性队伍联系弱化等问题，单兵作战、局部改革难以从根本上解决问题，应该从整体性与系统性出发，统筹改革，找到最优答案。

本文在研究统筹改革必要性的基础上，剖析了统筹改革过程中需要解决的问题，分析了统筹改革的基本要求，探索了统筹改革的两种路径，为管理决策与顶层设计提供了参考。

1 统筹改革的必要性

1.1 历史渊源要求推进统筹改革

《国务院办公厅关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》(国办发〔1999〕37号)、《中编办关于中国地质调查局职责任务、内设机构和人员编制的批复》(中编办〔1999〕30号)等中央文件，启动了百万地质大军体制机制改革，目的是适应社会主义市场机制的发展要求，实行公益性与商业性分开，属地化与企业化并行[1-3]。

21世纪初，经中央部委与各省共同推动，改革后的原百万地质大军转化成三支力量，一是划归地方管理的属地化地勘单位，如各省地矿局、有色局、煤田局等，其中以地矿局为主体；二是在属地化地勘单位基础上，抽调精兵强将、配备现代化装备，新组建或改扩建省级公益性地质调查队伍，专门开展基础性、公益性地质调查工作，如各省地调院、地质环境监测站；三是在中央层面，组建地质“野战军”队伍，即中国地质调查局，根据国家国土资源调查规划，负责统一部署和组织实施国家基础性、公益性、战略性地质和矿产勘查工作，为国民经济和社会发展提供地质基础信息资料，并向社会提供公益性服务。

1.2 省级队伍与地勘单位混合运行需要推进统筹改革

1.2.1 隶属关系多样化与项目资源的再分配需要统筹推进改革

21世纪初，各省组建省级公益性队伍基础不一样，有的是在国土资源主管部门直属队伍基础上组建，有的是在地矿局直属队伍基础上组建，正是由于组建基础的差异导致了目前省级公益性队伍隶属关系的不同。根据调研统计数据，截至2017年9月底，各省地质环境监测站隶属于国土厅的较多，而各省地调院隶属于地勘局的较多；隶属于地勘局的地调院为22家、监测站为8家，合计30家。

省级队伍申请成功或者被委托的地质项目，尤其是财政支持的地质项目，往往由省级队伍与地勘单位共同开展，而作为地勘局直属的省级队伍，要服从地勘局的管理，即使申报成功的财政项目，也要由地勘局再次统一分配，其中主要原因有两方面，一方面地勘局从全局利益出发而做出整体考虑，另一方面省级队伍的规模和能力有限，往往只能依托地勘单位的其他力量去分担任务，所以从隶属关系与资源再分配角度来看需要推进统筹改革。

1.2.2 公益性队伍不公益需要推进统筹改革

商业性地质工作主要由作为市场主体的企业来承担，但需要公益性地质工作来支撑，目前省级队伍开展的公益性地质调查工作不仅起到了基础和先行的作用，而且事实也在承担着一部分商业性地质工作。

现实中，省级队伍在财政预算渠道不畅、经费保障不够的情况下，对走向市场开展商业性地质调查工作也有较大的积极性，甚至可以到市场上与其它地勘单位力量展开竞争，取得较好的市场效益，在开展商业性地质工作的时候，省级队伍与地勘单位其他力量差别无二，所以从激励机制来看省级公益性地质调查队伍与省级地勘队伍存在紧密联系。

1.3 中央与地方公益性队伍关系的转变需要统筹推进改革

1998～2010年，中央根据经济社会发展需要，部署了为期十二年的国土资源大调查项目。2012～2014年，为贯彻落实“立足国内，增强能源资源保障能力”的国家矿产资源战略，国家启动了地质矿产调查评价专项。

从2009～2011年的地质大调查经费与2012～2014年的地质矿产调查评价专项经费结构可以看出，中央队伍与省级队伍共承担了90%左右，二者共同构成了国家公益性地质调查队伍的主体(表1)。

2015年以前，国家公益性地质调查取得了显著成绩，正是在“项目联系、业务指导”这一中央队伍与省级队伍传统联系机制下取得的。

2015年以后，中央与地方财政事权划分深化改革后，随着中央财政项目资源配置方式变化为以招投标竞争为主，中央与省级队伍关系逐步转化为市场合同关系，原有的“项目联系、业务指导”不断弱化，以项目为纽带的联系逐渐削弱，使得中央与省级队伍协调合作的基础逐渐丧失，影响了省级队伍的生存和发展[4]。中央队伍与省级队伍二者传统关系的改变需要统筹推进改革。

表1 2009～2014年地质调查项目经费结构表

数据来源：中国地质调查局财务部数据分析(2015年度)。

2 统筹改革需要解决的问题

2.1 全国公益性队伍规模小，难以满足经济社会发展需

1) 省级队伍整体规模偏小。根据中国地质调查局《地方公益性地质调查队伍能力建设评估办法(试行)》(中地调发〔2009〕225号)的要求，省级队伍必须精干并相对稳定，具有满足承担当前公益性地质调查和战略性矿产勘查任务所需要的人员队伍，地调院队伍规模应控制在100人以上，地质环境监测站队伍规模应控制在80人以上。根据2013年中国地质调查局对省级队伍能力建设评估复核数据分析，54个参评的省级队伍中有22个队伍规模没有达到要求，占被评估单位的40%。其中有些单位规模特别偏小，如新疆监测院为60人，对于占国土面积1/6的新疆来说，规模偏小，难以满足需要。广东、浙江等东部沿海地区环境监测站，有的不到80人，也很难满足实际需要(表2)。

2) 中央队伍野外力量较弱。因中央队伍是在原地质矿产部系统的科研单位基础上整合形成的，队伍规模偏小，专业结构不尽合理，尤其是能够出野外一线的地质人才极为短缺[5]。在专业技术人员中，从事方法技术研究的人员占比较大，从事野外地质调查和复合型专业技术人员占比较小。

2016年全局在职人员7 434人，根据29家局属单位每月报告一次的野外工作动态统计，出野外工作人员最多月份为8月份，共计3 600多人。由此可知中央队伍中，从事野外地质调查的人员只占到中央队伍规模的一半左右(表3)。

表2 省级队伍规模(数据截至2013年底)

数据来源：2013年中国调查局关于省级公益地质调查队伍能力建设评估复核报告。

表3 国地质调查局野外工作人员统计表(2016年)

数据来源：中国地质调查局官方网页“野外工作动态”专栏。

2.2 省级队伍管理关系不顺，公益性得不到有效发挥

1) 管理关系不顺。省级队伍管理关系不顺将影响到省级队伍公益性发挥和自身持的续发展。省级队伍是开展本地区基础性、公益性地质工作主力军，向社会提供公共产品，为政府决策提供支撑，因此应该直接服务于国土资源主管部门，服从国土资源主管部门的直接指挥，但由于隶属及服务关系不是如此，导致了一些问题。如：西藏地调院隶属于西藏地矿局，西藏国土厅的行业管理职能尚未完全履行到位，西藏国土厅无法直接安排工作，并且对其承担的基础性、公益性地质工作不完全掌握。

2) 公益性不突出。54家被评估的省级队伍虽然都有省级编办的批文，但有28个单位没有被省编办明确定位为“公益性事业实体”[6]，按《国务院办公厅关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》(国办发〔1999〕37号)要求衡量，“唯一性”的特点不突出，甚至非常模糊。主要表现为两种情况：一是部分单位，省编办仅对人员编制予以明确，但对其职责任务未进行确定，没有明确公益性特点；二是部分单位，省编办在对其性质描述上，与省地勘局下属的其他地质队定位相似，使其在地方的“唯一性”特点被弱化[7]。

2.3 中央与地方财政事权划分改革后，中央队伍与省级队伍的“项目联系、业务指导”严重弱化

1999年以来，中央队伍与省级队伍处于一种特殊关系中，即两者是“项目联系、业务指导、互不隶属、合同制约”。

虽然《国务院关于加强地质工作的决定》(国发〔2006〕4号)对中央与地方公益性地质工作进行了概述，但是没有对中央队伍与省级队伍如何协调、联动进行明确地规范，在这一背景下，二者之间联系呈现弱化趋势。特别是近两年中央与地方财政事权改革后，中央与地方队伍“项目联系、业务指导”几乎降到零点，2015年省级队伍直接第一手承担的国家地质矿产调查评价经费比例不到1%(表4)。

表4 2012～2015年地质矿产调查评价专项经费结构表

数据来源：根据中国地质调查局财务部数据分析。

这一特殊关系充分说明中央队伍与地方队伍在管理体制上的弱点，即容易导致“项目多，联系多；项目少，联系少；没项目，没联系”的现象[8]。

3 统筹改革的基本要求

3.1 满足经济社会对公益性地质队伍规模要求

基础性公益性地质工作未能充分满足能源资源安全、生态文明建设、防灾减灾、新型城镇化、海洋强国和国防现代化等方面的需求，因此，我国公益性地质调查队伍必须加快建设到位，达到一定规模。

根据国土面积、人口密度等影响因素测算出，21世纪上半叶全国公益性队伍只有达到3万人才能满足需求[9]。目前，中央队伍有7 000多人，编制受到限制，而省级队伍现有接近1万人，寻求二者之间的贯通点具有现实可行性。

3.2 符合中央关于财政事权划分的体制改革要求

2014年以来，中央队伍围绕国家能源资源安全与国土资源中心工作，对业务结构进行了战略性调整，实施了地质调查“十大计划”，项目诸多、资金巨大。

2015年以后，中央地方财政事权深化改革,对属于中央并由中央组织实施的财政事权，原则上由中央承担支出责任；对属于地方并由地方组织实施的财政事权，原则上由地方承担支出责任。

为此，中央队伍需要仅仅围绕国家能源资源安全与国土资源中心工作，以地质调查业务战略性调整方向即“十大计划”为载体，开展全国性、跨区域以及海域综合调查工作；省级队伍需要仅仅围绕当地经济社会发展需求，以当地财政项目为载体，开展基础地质、矿产地质和环境地质调查。中央与地方公益性地质工作互为补充、互相衔接，共同支撑国家公益性地质调查工作[10]。

患者的手术在11～19 min，平均手术时间为（15.46±2.33）min，与我院2006年2月—2007年7月350例白内障手术患者用以往的传统护理模式下平均手术时间（32.91±3.27）min相比，明显降低，差异具有统计学意义（P＜0.05）。

对于中央队伍来说，一种选择在保持与省级队伍现有关系基础上，全盘承担“十大计划”的300多个项目，但是中央队伍规模只有7 000多人，力量有限；另一种选择就是改革二者管理体制，也就是吸纳省级队伍，让省级队伍接受双重领导，使得省级队伍合法合理的参与到中央公益性地质调查工作中来，与中央队伍共同开展好全国基础性公益性地质调查工作。

4 统筹改革的路径探索

根据以上分析，省级队伍、地勘单位与中央队伍三者必须着眼全局、统筹改革，打破现有的联系弱化、各自为战的格局。在改革的过程中，既要遵循市场机制的规律，也要坚持地质调查自然属性的要求。

4.1 第一种路径

4.1.1 改革思路

根据各地事业单位分类改革进展，将地勘单位中小部分定位为公益类的队伍划转到省级队伍中，从而壮大省级队伍规模；让省级队伍接受双重领导，地方层面接受国土资源主管部门或者地方政府直接领导，中央层面接受中国地质调查局领导，从而让中国地质调查局从事业局变为国家行政局(图1)。

图1 统筹改革第一种路径

4.1.2 改革步骤

1) 将隶属于地勘局的省级队伍(36家单位)划转到国土厅管理。

2) 将地勘单位小部分定位为公益性队伍，划归到省级队伍中，从而扩大、优化省级队伍。

3) 将地勘单位中其他部分划转为国有企业。

4) 让省级队伍接受地调局领导，即双重领导，这需要地调局转变为“国家局”，即具有行政管理职能的机构。

4.1.3 改革可行性

改革步骤中1)步、2)步、3)步这三步，部分地区已实现，4)步这一步处于探索中。比如：陕西省已走完1)步、2)步、3)步这三步，即省政府先成立一个直属的厅级事业单位“陕西省地质调查院”，然后将原地调院、监测站划转进来，将地勘单位其他力量转化为企业。云南省已经走完1)步、2)步这两步，即把原地调院、监测站划转到国土厅，并抽调地勘单位部分技术骨干予以充实，组建了云南省地质调查局。

4.2 第二种路径

4.2.1 改革思路

图2 统筹改革第二种路径

4.2.2 改革步骤

1) 将现有的省级队伍纳入中央队伍。

2) 将地勘单位大部分定位为公益性队伍，并定位为省级队伍。

3) 将地勘单位小部分划转为国有企业。

4) 让省级队伍接受双重领导，这需要地调局转变为“国家局”。

4.2.3 改革可行性

统筹改革中2)步、3)步这两步，部分地区已实现，1)步、4)步这两步仍处于探索中。比如：浙江省、安徽省、河南省已走完2)步、3)步这两步，即地勘单位大部分定位为事业单位，或者公益一类或者二类；少部分转变为企业。

5 改革路径的检验

以上两种改革路径核心共同点是，省级队伍均接受双重领导，既接受当地政府领导也接受中国地质调查局领导，中国地质调查局都需要转变为国家行政局。而主要区别在于，现有的省级公益性队伍与当地新出现公益性队伍的关系，是直接合并壮大，还是将现有省级队伍划归中央队伍体系后用新出现的省级队伍来替代。

根据经济政策评估可以预见，以上两种改革路径，在队伍规模、管理体制等方面都能达到如下效果。

1) 公益性队伍规模适度扩大，能够迅速、有效服务经济社会发展需求。

2) 公益性队伍管理关系更加顺畅，中国地质调查局作为行政机关管理全国公益性地质队伍，有利于打破地质工作条块分割，遵循基础性公益性地质工作的自然属性，并且紧跟中央与地方财政事权划分改革方向。

3) 地勘行业事业单位分类改革完成，符合国家事业单位改革的要求。

6 结 论

本文通过对省级公益性地质队伍、地勘单位与中央公益性地质队伍三者统筹改革的深入研究，得出以下结论。

1) 省级公益性地质队伍、地勘单位与中央公益性地质队伍本为一家，现实工作中交叉融合，必须统筹推进改革，局部思考与局部改革不能凑效。

2) 统筹改革需要在坚持市场机制的规律与地质调查自然属性的原则下，解决公益性队伍规模偏小、管理关系不顺、联系协调弱化等问题。

3) 统筹改革有两种路径，一种是将地勘单位中小部分定位为公益类队伍划转到现有省级队伍中，让省级队伍接受双重领导，使得中国地质调查局从事业局变为国家行政局；另一种是中央队伍吸纳现有的省级队伍，将地勘单位中定位为公益类的队伍重新组建为省级队伍并接受双重领导，使得中国地质调查局从事业局变为国家行政局。

[1] 国务院办公厅．关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知[R].1999．

[2] 中央机构编制委员会办公室．关于中国地质调查局职责任务、内设机构和人员编制的批复[R].1999．

[3] 中央机构编制委员会．中国地质调查局主要职责内设机构和人员编制规定[R].2004．

[4] 刘晓慧．中国地质调查局围绕“五大服务”实施“九大计划”成果一瞥[N].中国矿业报，2016-09-22(11)

[5] 王文,姚震.公益性地质调查队伍能力建设评估理论与实践[J].中国矿业,2012,21(11):27-30.

[6] 中国地质调查局．关于省级公益性地质调查队伍能力建设评估复核报告[R].2013．

[7] 姚震，张翠光，罗晓玲.地勘单位改革与省级公益性地质队伍建设要统筹推进——以西南西北地区为例[J].矿产勘查,2013,4(1):97-103.

[8] 姚震,王朗.地勘行业事业单位分类的定位[J].现代矿业,2013,29(8):41-44.

[9] 姚震,夏英煌.地勘单位改革目的方向与途径的推理[J].中国矿业,2010,19(10):46-49.

[10] 国务院．关于加强地质工作的决定[R].2006．

Theco-ordinatereformpathoftheprovincialpublicgeologicalsurveyteam,thegeologicalexplorationunitsandthecentralpublicgeologicalteam

YAO Zhen1,2

(1.Institute of Finance and Economics Research,Central University of Finance and Economics,Beijing100081,China;2.Development and Research Center,China Geological Survey,Beijing100037,China)

The provincial public geological survey team,the geological exploration units and the central public geological team are of the same origin，so we need to think and reform comprehensively.The co-ordinate reform needs to solve problems such as small size of public team,bad management relationship and weakened connection.Exploring two paths of the co-ordinate reform,one is to transfer the small part of the geological exploration units designated as a public group to the provincial team,to accept double leadership,to change the China geological survey to be the state administration bureau from public institution.Another is to incorporate the existing provincial teams into the central team,to reorganize part of the geological exploration units located as a non-profit group to be the new provincial team and accepts the dual leadership,then to change the China geological survey to be the state administration bureau from public institution.

public geological survey team;geological exploration unit;the co-ordinate reform

F407.1

A

1004-4051(2017)12-0085-05

2017-08-12责任编辑赵奎涛

国土资源部项目“地质调查发展路线图与政策研究”资助(编号：DD20160087)

姚震(1983-)，男，汉族，江苏睢宁人，副研究员，博士，主要从事资源产业经济研究，E-mail：yaozhen-2001@163.com。