加强土地出让金的财务管理探析

王宇

[摘 要]在国家公共财政的组成结构中，国有土地出让金是其中非常重要的一部分，在国家公共财政中占有很大的比重，也正因为如此对于此项资金的管理工作也就显得尤为重要。为了切实有效地防范乃至彻底杜绝土地出让金管理工作中的诸多问题，如价格的不合理调整、被挪用等现象的发生，就要从加强管理和控制着手，配合强有力的监督，对国有出让金进行科学高效的监管，才能使国有土地出让金发挥其真正的作用，为国家公共财政做出重要的贡献，使其为国计民生服务。

[关键词]国有土地；出让金管理；有效对策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.35.157

在国内关于土地出让金问题的研究已经经历了几十年的发展历程，多位相关领域的专家和学者针对土地的价值和价格问题开展了激烈的讨论，最后得出的结论认为，土地可以作为一种特殊的商品，具有其自身的价值和价格。从20世纪80年代至今，关于土地市场问题的研究和讨论一直没有停止过，根据我国的国情和土地情况，规范土地市场，对土地使用制度进行改革势在必行。土地市场需要科学规范的管理，以马克思主义地租论作为理论基础，对现今国内土地市场中存在的问题进行细致的研究和探讨，对于土地相关的各项税费、金额、租赁等突出问题进行科学系统的界定和划分，特别是需要进一步明确出让金的地租性质。现有土地市场的租税费方面只需混乱，缺乏统一规范的管理机制，要建立专门的组织机构进行专项管理，健全租税费制度。一切研究都以土地出让金的性质作为出发点，以此为基础对土地出让金制度建立和完善。

1 关于土地出让金制度

关于土地出让金的内涵，学术界一直对此颇有争议，难以形成一个统一的定义。综合学界多方面讨论，笔者对土地出让金的内涵提出自己的观点：土地出让金是将土地使用权以出让的方式由各个层级的土地管理部门出让给土地使用者，土地使用者需要缴纳土地出让的市场交易额。土地使用是有时间期限的，一旦期满，如果需要续期使用，则土地使用者需要按照一定额度的缴纳续期款。由于地域的差异性，不同地域关于土地出让金的统计和计算方式也相应地存在差异，因此本文讨论引用的数据和资料只是约数作为参考使用。在我国现存的土地出让金制度的核心在于付费使用，也就是说，土地使用者必然支付相应额度的费用才能获得对国有土地的使用权。但是我国土地的所有权和使用权是各自独立、相互分离的，国家政府在对土地使用者进行土地转让时收取的出让金，从本质上来说就是土地若干年使用权所需支付的租税费用的总额。虽然这一土地出让金制度在我国推行已久，但是随着时代的发展进步，这一制度中所存在的缺陷和问题也逐渐暴露出来。例如去从2012年到2017年五年间的土地出让金总额约15万亿元就因为没能公布而成为审计重点，截至目前，也未获得这15万亿元巨款的公布信息。这表明我国的土地出让金制度的漏洞已经非常明显，亟待改革和完善，必须加强监管，来防范未来此类问题的再次发生。

2 我国国有土地出让金管理中存在的问题

对我国现有国有土地出让金的管理现状来进行细致地分析，不难看出其中存在的许多问题：第一，土地转让价格随意调整，低价出让的情况屡见不鲜。我国城市房地产管理方关于土地出让金的问题明确指出，所有土地出让金都务必上缴之国家财政部门，纳入公共财政体系，由财政统一列入预算范畴中，用于土地的开发和城市基础设施建设。但是实际来看能够做到真正贯彻落实的并不多，土地出让金的管理缺乏科学性和规范性。在我国有相当一部分地区经济还处于中等水平，地域间经济发展水平差异较大，为了能够快速提高本地区的经济发展水平，有些地方政府就采取对土地出让金价格进行降低调整甚至减免的方式来达到招商引资的目的。这就明显地表明我国在国有土地出让价格方面存在很大的问题，缺乏有效的监管，地方政府擅自随意调整土地出让价格，进一步影响了土地市场的规范性。第二，土地出让金征收不力。国家关于土地出让金管理的通知中明确提出，土地出让金属于公共财政，由财政进行统一管理，列入预算范畴，做到专款专用。但是实际执行过程中，经常会出现土地出让金征收困难，很多土地出让金难以做到全额征收。举例来说，在某些地区虽然建立了专门的土地出让金征收部门，但是在执行过程中却存在将上缴给财政的出让金比例调低，这样一来上缴的金额就会大幅度减少。虽然按照规定只有财政部门有权征收土地出讓金，但实际上大部门地区都是有代征单位来执行土地出让金的征收任务。这些代征单位在执行代征的时候往往会收取一定的代征费用，而这些费用就出自土地出让金。滞留土地出让金是一种违规行为，与财政管理要求完全不符，也使得土地出让金的管理效果大打折扣。第三，土地出让金使用不合理。关于土地出让金的使用，我国政策和法规都有相关的条款规定，明确指出国有土地出让金由国家财政统一管理，用于国家土地开发和基础设施建设。但是即便如此，在一些地区仍然对法律法规视而不见，将土地出让间挪为他用。虽然有些地区土地出让金从表面上看也属于合理有效的利用，但是却不符合法律法规的规定，使用流程不规范。这表明我国关于土地出让金的使用虽然有一定的制度规范要求，但是并不能真正地得到贯彻执行，缺乏有效的监管，无异于一纸空文，不能真正发挥作用。

3 加强土地出让金资金管理水平的对策

3.1 加强预算管理和规范土地收入

严格按照国家相关政策和法律法规来进行国有土地收入的管理，将国有土地出让金的全部款项完全纳入国家财政的预算管理体系中。遵循“以收定支、收支平衡”的基本指导原则，要求地方政府对土地出让收支纳入地方财政预算中来。土地收入归国家财政收缴，纳入国库，支出则以地方基金预算的土地出让收入项为重要参考来进行安排，也就是收入和支出各自两条管理路线，进行“两条线”分离管理。国有土地出让过程中涉及的全部资金流转通过专门收缴账户进行流转，土地出让收入、补缴费用以及其他一切土地出让金相关的收入都直接足额上缴国库，严格杜绝地方政府财政截留和挪用。

3.2 加强财政监管，核算土地成本

土地出让金由土地补偿性成本、土地开发性成本和土地净收益三项组成。每一块土地的出让都需要设立专门的档案和财务账，严格遵守法律法规和各项规章制度，做到收支规范。对于各项支出，要进行严格的成本核算，严厉杜绝成本误列虚列，从根本上保证成本核算的客观性和正确性。对于国有土地的出让监督应该贯穿于整个土地出让过程的始终，每一个阶段的每一个环节都要做到严格监督，有效核查。根据土地出让收支的各方面相关政策，严厉抵制随意降价甚至减免地价的行为出现，更要杜绝土地出让金挪用挤占的现象发生，保护国有资产，保障国家利益。

3.3 规范财务会计核算制度

要加强土地出让进行的管理，加强财务管理工作是重中之重，必须给予充分的重视，切实加强和提高财务管理水平。对于相关的所有财务报表，从核对机制着手，健全和完善财务报表的核对审查机制，财务管理部门要完善土地出让收支报表体系，保证所有相关财务信息的真实性和准确性。对于土地储备部门要建立专门的收支台账，并做好每一项的明细账，及时向上级管理部门和中央银行部门报账，并积极配合财务审查核算。

4 结 论

随着经济体制改革的不断向前推进，我国的国有土地使用制度也在发生着变革，土地出让活动日益频繁，出让的面积也在不断地扩大，关于土地出让金的管理难度也在不断提升。作为国家公共财政的重要组成部分，国有土地出让金的管理是关系到国有资产和国计民生的大事。只有不断加强土地出让金的管理，提高土地出让金财务管理水平，才能让国有土地出让金真正地为国家建设服务，为规范土地市场发挥重要的保障作用。

参考文献：

[1]严金书.我国土地出让金管理机制改革研究[D].北京：中央民族大学，2011.

[2]许晓霞.浅议土地出让金收支审计中发现的问题及对策[J].现代商业，2008（30）.endprint