论我国农村环境利益冲突的法律调整机制

陈兴华

[摘 要]在我国农村生产力加速发展的背景下，农村环境利益冲突日益凸显。实体上农村环境法律的缺乏和程序上环境利益冲突法律解决机制的疲弱是其背后的深层制度原因。在当今建设和谐农村的新时代，应当以行政处理、信访、协商等非诉机制为重心，对农村环境利益冲突的法律调整机制进行重构。

[关键词]农村环境利益冲突；法律调整机制；非诉机制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.35.094

20世纪60年代法国著名的社会学家孟德拉斯曾经说过：农村给社会学家提供了一间实验室，那是收集了很多可供进行多种不同分析的自发性实验，地方情况的多样性和诸种个体条件的统一性使我们可以进行系统的比较，就像在真正的实验中那样，每个变量都可以被分离出来，快速的演变使得那些在一般演变中由于缓慢和错综复杂的情况而常常被掩盖了的运行机制与变化机制显露得一览无余。[1]这段话对于中国来说尤为适合——农村问题在中国历来都是一个大问题。新中国成立以后，无论是土改运动，还是具有跨时代意义的联产承包责任制，都影响和改变了中国的政治经济体制。20世纪中后期，改革开放的春风吹遍中国大地，农村社会发生了天翻地覆的巨变。党中央国务院多年来均把农村工作放在重要的地位，并提出了“社会主义新农村”“和谐农村”等建设目标。然而，随着工业文明的扩张，城乡差距的加大，贫富差距、土地纠纷、承包经营权纠纷等带来的农村社会冲突日益凸显。其中，由工业化加速发展而带来的环境污染逐渐成为导致农村社会冲突的重要原因。在全国上下共建和谐社会的今天，研究如何通过法律调整机制应对日益严重的农村环境利益冲突有着深远的意义。

1 农村生产力加速发展背景下的环境利益冲突

农村环境问题最早正式出现在官方视野中，是在20世紀70年代。1970年，农业部负责开展了有关农业环境保护方面的工作。之后，农业环境问题发展扩充为农村环境问题。1998年国务院机构改革对于农村环境管理职能的划分奠定了现行体制的基础：农村生态环境保护的职能从农业部划归新升格成立的国家环境保护总局行使，农业部则保留了“农业环境保护”职能。新千年后，历次国民经济和社会发展规划中都专门就农村环境保护做出描述，并且将原有的关于农业环境保护的内容作为了农村环境保护的一个重要内容。

实际中的农村环境污染状况远比官方文件的文字令人震撼，甚至可以用触目惊心来描述。而与这种污染状况相对应的，便是日益激烈的农村环境利益冲突。村民与污染工厂之间的环境利益矛盾冲突，最后甚至会上升为村民与政府的对抗。发生在农村的环境冲突常见的还有牲畜等养殖业农户与附近居民的矛盾，以及其他普通邻里环境纠纷。与农村的其他冲突以及城市环境纠纷相比，这一类农村环境冲突有以下四个特点。

第一，冲突一般都会有一个产生发展的过程，最后往往容易走向极端。通常农民们会先进行上访等缓和的途径，当这些途径都不能奏效时，为了自身的生存，不得不采取过激的手段进行维权。

第二，大多会涉及复杂的利益平衡问题。由于城镇工业区规划不合理、环境污染管理及治理技术落后等原因造成了农村环境急剧恶化。这其中蕴含城镇经济发展与环境保护、城镇政府税收收入与农民的生存威胁等之间的复杂利益平衡问题，而一旦事态扩大，又会面临着更多的社会、政治利益平衡问题。

第三，是一种典型的弱势群体与强势群体的对抗。自工业化革命以来，规模化生产的工厂与普通公众之间形成一种强弱势对比鲜明的对峙。我国目前大多农村环境利益冲突便是处于弱势的村民对抗强势工业体的无奈之举。相比城市居民，身处污染工厂周边的农村村民无论是在知识层次、经济实力，还是寻求救济的能力都处于明显的弱势。

第四，社会影响巨大。农村的稳定从来都是中国社会稳定的重要因子。政府一直在提倡的建设和谐农村用意即在此。然而频频出现的农村环境利益冲突导致的群体性事件已经严重影响到了农村社会的稳定。这些事件也容易被国外媒体借题发挥，损害我国的国际形象。

综上所述，如何解决农村生产力尤其是工业化快速发展背景下的环境利益冲突，已经成为摆在我们面前的一道难题，亟须构建法律化和制度化的途径予以应对。

2 农村环境利益冲突法律制度原因的深层剖析

现代社会的冲突往往都被纳入法律制度的轨道予以解决。而在现实中，农村村民面对环境污染侵害，容易突破这个轨道，选择一种自力解决的方式，即不依照法律规定来解决彼此之间的纠纷，而是以诸如暴力冲突等非法方式解决有关环境冲突。这种解决方式其实更可以看作对我国农村环境法律的匮乏以及农民环境权利救济制度软弱无力现状的一种鞭笞。这两方面分别构成了农村环境利益冲突法律制度原因的两个层面，即实体原因和程序原因。

实体上，农村环境法律制度严重缺位。由于农村环境问题与城市环境问题差别较大，在立法上需要专门区别对待。但目前我国有关环境立法中专门的农村环境立法却很少。比如《环境保护法》中的法律制度大多是针对城市环境问题而设计的，对农村环境问题做了原则性规定。具体制度方面，比如目前对污染物排放实行的总量控制制度只对点源污染的控制有效，对解决农村普遍存在的面源污染问题的意义不大。这些都是造成农村环境污染的深层制度原因。

程序上，我国整体上的环境纠纷法律解决机制功能疲弱，在法治更加薄弱的农村就显得尤为乏力。我国目前环境纠纷解决方式包括协商解决、调解、信访、仲裁、诉讼等，每种方式都可以作为当事人进行权利救济的途径。但是，这几种方式或多或少也都存在着不足。

第一，协商解决。协商方式的好处在于很好地体现了“和谐”的精神。由于激烈的农村环境利益冲突大多发生在企业和村民之间，纠纷解决之后有可能还要长期共处。所以，通过这种方式解决环境纠纷，既能解决问题，又不伤害双方的感情，有利于增进彼此之间的团结，也有利于双方共同实现既发展经济又保护环境的目的。但是，协商方式在目前的环境相关立法中没有明确规定，达成的协议也没有强制力，双方能否遵照协议履行各自义务具有很大的不确定性。endprint

第二，调解解决。首先是行政调解制度。在启动程序上，行政调解主要是依当事人的申请，以自愿为原则，行政机关只是提出调解方案，尽可能促成当事人达成协议。在法律效力上，调解协议既不能由主持调解的行政机关强制执行，也不能申请法院强制执行，只能依靠当事人自觉履行。如当事人就同一案由提起诉讼，那么只能是以原纠纷为标的的民事赔偿诉讼，而不能以做出调解处理的行政机关为被告提起行政诉讼，也不能申请行政复议。其次是法院调解制度。最高人民法院2004年8月制定的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，正式将法院附设非诉方式引入司法实践，对我国民事司法制度产生了重大的影响。最后是人民调解制度。2002年9月，最高人民法院颁布了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，规定经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。这一规定大大促进了人民调解制度的推行。但在实践中，法院调解和人民调解运用得还远远不够。

第三，信访制度。信访在其他国家的环境立法中也十分常见。如日本《公害纠纷处理法》规定，各都道府县要设置公害投诉相谈员，其任务是接待居民的公害投诉，调查公害的实际情况，对当事人进行帮助、斡旋、指导。台湾地区的《公害纠纷处理法》规定，各级环境保护主管机关应置专责人员，处理公害陈情，对公害陈情做调查，指导陈情人申请调处或裁决。我国十分重视信访制度，先后通过系列立法来推进信访制度的实施。继2005年国家出台《信访条例》之后，原国家环境保护总局出台了《环境信访办法》，于2006年7月1日起施行。环境信访的好处在于，在实践中，当事人往往希望通过环境信访这样简便、省力的程序迅速解决环境纠纷。环境信访的弊端主要就在于执行，很多地方由于措施不得力使得信访流于形式，不能真正解决问题。

第四，仲裁，由纠纷当事人预先约定或事后达成仲裁协议，双方服从仲裁机构对有关纷争裁断的程序。仲裁具有法律所赋予的裁决的权威性和终局性，在程序上又具有便利、灵活、经济的特点，有利于及时而公平地解决纠纷。1988年《中国海事仲裁委员会仲裁规则》第2条第1款规定，该仲裁委员会以仲裁的方式解决“关于海洋环境的污染损害的争议”。但是，我国《仲裁法》（1994年）尚未对其他环境污染纠纷做专门规定。

第五，诉訟，是环境纠纷一方向人民法院申述自己的主张，请求人民法院通过审判程序解决纠纷的方式。诉讼方式具有终局性和权威性，因此也往往被看作纠纷解决的最后一道“屏障”。但是目前我国的环境民事诉讼机制也存在着很多问题，比如被侵害人举证责任过重、收集证据困难等，这些都严重制约了诉讼机制作用的发挥。

3 我国农村环境利益冲突法律调整机制的重构：以非诉机制为重心

非诉机制（Alternative Dispute Resolution，ADR），也叫选择性纠纷解决机制或替代性纠纷解决机制，是对20世纪60年代以来欧美国家出现的诉讼外纠纷解决机制的统称。在前文中介绍的几种纠纷解决机制中，除环境诉讼外的协商、调解、信访和仲裁都属于ADR机制。笔者认为，我国农村环境利益冲突的解决应当将非诉机制作为主要途径：首先，在我国，运用非诉机制解决农村纠纷有着深厚的文化历史背景。千百年来，乡土社会中，“无讼”“息讼”一直都是一种传统，或者说是一种习惯。其次，虽然今天的农民已经在文化素质、经济水平等各方面都有了提高，但是对于诉讼复杂程序的畏惧、担忧以及提起诉讼相对高额的成本（包括聘请律师、路费等）等原因都使其对诉讼望而却步。

因此，笔者认为，农村环境利益冲突的法律调整机制应当以非诉机制为重心进行构建。在几种非诉机制中，行政处理机制是最适合解决农村环境冲突的一种方式。其次是环境信访机制，因为长期以来投诉和上访都是农村社会习惯使用的权利救济方式。协商解决机制也应作为农村环境利益冲突的一种重要机制在立法中加以确认。①

3.1 行政处理机制的重塑

农民遇到问题大多首先选择向相关的职能部门求助。在受到环境污染侵害后也是如此。虽然2014年《环境保护法》删去了旧法第41条关于“行政处理”的规定，但是笔者仍建议对行政处理机制进行重塑。

首先，要解决机构的问题。实践经验表明，没有专门的制度执行机构永远无法取得令人满意的制度实效。国外的经验是，需要建立一个由专职人员及各方面专家组成的独立的环境纠纷处理机关。该机构虽然属于行政系统，但是相对独立自成体系。根据我国的实际情况，在环保部门内部设立专门机构比较可行。由于目前县级环保机构承担着农村的环境管理职能，故应当将环境纠纷处理机构设立至县级。

其次，确立行政裁决的法律地位。现行法律对行政裁决这种纠纷解决方式没有明确肯定，也没有明确否定。实践中环保部门由于顾虑到行政裁决可能带来行政诉讼的风险，故大多选择避免使用行政裁决的方式来强制性地解决纠纷。然而在农村环境利益冲突的解决过程中，农民们往往希望环保部门能够采取这种方式，尽快解决久拖不决的污染侵害问题。因此，有必要通过专门性的立法明确规定当事人可以申请通过行政裁决的方式进行污染侵害责任及赔偿金额的认定。

最后，完善行政调解的相关规定。行政调解最大的问题就是其达成的协议不具有任何的约束力，这样就使得这种纠纷解决方式的效果大打折扣。因为企业经济人趋利避害的天性又往往会导致其对一个不具有任何约束力的协议不予履行。行政调解相对于行政裁决的好处是，行政机关居间对双方当事人的纠纷矛盾进行调解，有利于双方达成合意。作为一种比较缓和的纠纷解决方式，行政调解可以借鉴人民调解制度的完善经验，赋予调解协议具有民事合同性质，这样可以大大增加执行的概率。

3.2 环境信访机制的完善

环境信访的案件数量曾在1995—2005年十年间翻了十番。这些案件中，来自农村地区的案件占有很大比重。从信访的主体来看，很多事整村或几个村联合上访，这说明环境污染影响的是附近全体居民的利益，特别是那些通过空气或水污染的企业，它们对居民的危害更具有地域的普遍性。污染企业和农民之间的矛盾冲突涉及利益广泛，需要协调多个部门予以解决。并且在现实中，农民往往因为缺乏相关的知识、信息和经验，总是偏向选择信访的方式，一旦解决不及时，将容易酿成更为严重的冲突事件。因此农村环境信访机制须加强信访制度与行政处理、诉讼等其他制度的衔接，使当事农民不至于陷入求告无门的绝望境地之中。

3.3 协商解决机制的确立

在我国的自然资源立法中，协商作为自然资源纠纷的一种解决方式被放在了首要位置。对于纠纷的当事人如何选择纠纷解决方式，立法者的用意显而易见。这种立法选择也正是基于对农村特殊情况的考虑，因为多数水事纠纷往往发生在农村地区。②在农村环境冲突解决的立法中可以对此加以借鉴，在立法中对协商方式的法律地位予以确认。需要指出的是，这种协商并非绝对地仅限于双方当事人之间的协商，而是在有关部门“介入”之下的协商。如《水法》明晰了流域管理机构在协调水事矛盾中的法律地位，赋予了流域机构对水事矛盾的调处职责。水资源主管部门水利部通过制定有关水事纠纷预防和处理办法，建立了以预防为主、预防与调处相结合的工作机制。这种边界水事活动规约及协商制度将矛盾解决在基层、消除在萌芽状态，对于农村环境利益冲突的解决极具借鉴意义。

注释：

①由于仲裁的专业性过强，农村社会对其也比较陌生，所以本文没有将其纳入农村环境利益冲突的法律调整机制体系之内。

②水事纠纷在我国有着悠久的历史。资源权属纷争的长期性、区域利益平衡的复杂性等因素造成诉讼机制的苍白无力，故而也形成了独具中国特色的水事调解制度。

参考文献：

[1]H 孟德拉斯.农民的终结[M].李培林，译.北京：社会科学文献出版社，2005.

[2]王洪坡.中国农村环境污染规制研究[J].中国市场，2016（17）.endprint