澳門公共財政的結構性問題

林宇滔

經濟財政司司長梁維特日前列席立法會引介《2018年財政年度預算案》，2018年財政預算總支出為1，096億元（澳門元，下同），較去年大增逾138億元，增幅達14.5%，不單創下歷史新高，更是澳門回歸以來首次突破1，000億元的支出預算。但預算案最終仍以31 票全票通過，難怪立法會主席賀一誠年前公開表示，世界最難通過的預算案，在澳門是最易通過的。

預算破千億

經常開支較回歸初增十倍

根據預算案，特區財政明年預算總收入為1，191.7億元，較去年增加162億元，增幅為15.8%，其中預計“博彩特別稅”（即賭場稅收）較去年增加105億元至805億元，增幅最多，意味著博彩稅佔政府收入逾73%。

本澳博彩收入由回歸後急升十倍，政府稅收水漲船高，但賺得多亦花得更多，近年財政開支不斷大幅上升，由回歸初2000年的129億元，增至明年的1096億元，增幅逾七倍，近年增幅更為驚人（詳見附表）。根據2016年執行情況報告，政府各部門的開支（經常轉移）逾390億元，相當於2000年政府三年的總開支預算；值得一提的是，根據資料，本澳公共財政中的經常開支在2016年達705億元，較2000年不到75億元急升近十倍，甚至已追貼當年795億元的“博彩特別稅”。數字反映，包括人員、部門開支等的經常性開支大增，是目前本澳公共財政最大的結構性問題。

派糖開支佔15%

公務員開支佔20%

在人員開支方面，政府明年人員開支較今年再增14億元，2018年單是人員開支已逾222億之鉅，佔開支預算達20%，較2005年全年政府開支總和更多，實與當局“精兵簡政”的口號背道而馳。翻查資料，過去五年政府的人員開支確實不斷攀升，151億元（2014年）、171億元（2015年）、184億元（2016年），208億元（2017年）、222億元（2018年），五年間大增47%。行政法務司司長陳海帆對此辯護指，2016 年有36，123名公務員，但2018年的公務員編制數量為37，130名，較2016年的編制增加967人。人員增加是因為管理海域的警務，以及提升醫療服務需增加數百名人手。她表示，回歸以來澳門人口和旅客大增，令政府服務壓力大增，如法務局手頭核實和草擬的法律法規有100項、政府綜合服務大樓今年至第三季已提供50多萬宗服務，較去年增加2.6倍。但卻說不出法律草擬項目與公務人員增加有何必然關係？也沒有回應為何不能將綜合服務大樓如查屋紙等服務實現全電子化減省人手。

相對而言，在2018年的千億預算中，包括現金分享、公積金撥款、醫療券計劃、敬老金、養老金等，加上各項稅務減免等開支總額其實不到167億元，僅佔總開支的15%，與坊間一般感覺本澳財政預算主要用於大派福利大為不同。

政府大樓嘆慢板

租金裝修成公帑黑洞

就明年財政預算破千億，梁維特解釋，支出增加的主要原因是明年“行政當局投資與發展開支計劃”部分的預算，較去年增加58 億元，以及特區政府對出資公司注資預算，較去年增加16 億元所致。他更特別指出，過去幾年博彩業進入調整期，政府緊縮開支，一直要求部門對公幹招待費、宣傳活動、研究、紀念品、裝修、聯歡等開支節約使用。政府表示，2017年公幹招待費比2016年同期減少13.24%、宣傳活動費同比減少3.4%、研究費減少7.99%、紀念品費減少11.99%，聯歡費亦減少6.89%。然而，由於今年裝修費大增7.94%，上述開支總體只減少1.66%。

筆者認為，裝修開支不減反增，正好反映本澳公帑浪費的另一原因。根據資料，政府部門於2016年租用私人物業的開支已逾11億元，且年年上升，較2011年的4.2億元相比，政府租金支出五年內淨升一倍多。就政府每年大花公帑租賃辦公場所問題，去年八月公佈的《政府部門辦公大樓的規劃及建設》審計報告早已作出嚴厲批評，只是當局意見接受，態度照舊。

審計報告指出：“特區政府每年支付巨額公帑租賃辦公場所，並非單純的消耗公共資源問題，加上租約長短不一，各部門經常要處理搬遷、裝修等一系列程序，既浪費行政資源，亦影響部門正常運作及穩定，絕不符合成本效益。”審計報告亦發現，財政局早於2012年已兩度提出籌建政府辦公大樓的具體建議，理據充分，但報告批評工務局未有認真對待有關建議，期間亦沒有推出任何有助減少政府租金支出、協助各政府部門改善辦公條件的措施，工務局應切實履行自身職責。但至今，工務局除個別一兩個如初級法院、檢察院的臨時辦公大樓在招標或興建外，興建政府辦公大樓計劃仍未聞樓梯響。為此，政府實有必要採取實際措施，減少租用辦公地點，甚或和業主檢視租金，在新城B區規劃興建政府綜合辦公大樓亦應提前落實，減省龐大的恆常租金支出。

電子化簡程序提升效率減人手

不能否認，本澳公共財政近年確實出現了收入趨單一、恆常開支急升等的結構性問題和警號，但社會對此的關注卻遠遠不足，社會有必要施加足夠的壓力，確保政府能有計劃的減緩如人員開支、租金及裝修等近年急增的經常性公共開支不斷上升，確保本澳的公共財政穩健和健康發展。

更重要是，隨著賭收經歷數年跌幅漸趨穩定，本澳經濟明顯已進入成熟穩定周期，過去的急速增長將不會再現，為確保公共財政的穩健，當局除了要針對性緊縮非必要的經常開支外，亦應同時維持正常的社會民生福利開支，以及有針對性穩步推動有利長遠發展的公共房屋、交通、教育、醫療等社會非經常性的基建投資，通過公共支出作為槓桿，在維持整體經濟的平穩發展和控制公共開支之間取得平衡。必須強調，政府推動基建時，應按照審計署的建議在招標時引入補償性違約金及用家評分等新機制，避免延誤超支等老問題不斷重覆出現。

隨著《新預算綱要法》正式執行，政府有必要全面檢視近年本澳公共開支、尤其經常性開支急增的真正原因，並向公眾清晰交待，更要採取措施對癥下藥，包括應通過人手的有效調配、減省內部流程、實現內部行政及對外服務的電子化等，提升效率控制公務員開支的增長；對於公共採購的質量和效益，更應引入嚴格的績效評估機制，善用每一分公帑。

博彩稅佔收入七成

需檢討稅基

長遠而言，當局更有必要全面檢視本澳公共財政的穩健性。過去十年，本澳博彩稅收佔政府整體收入逾七成，稅收單一且稅基狹窄，且近年不少的減免稅項措施傾向一刀切，而非有策略和針對性，這亦不利今後公共財政開源和擴闊稅基等尋求共識和方向，社會對此必須重新檢視和討論。

此外，現金分享已實施多年，在目前生活成本仍然高企下，維持現金分享對基層居民尤為重要。但面對經濟進入新周期，當局理應推動社會討論現金分享的目的及機制，將其社會效益更大化，如現金分享應否與財政盈餘掛鈎、比例應為多少？應維持有身份證就派錢，抑或剔除非長期居澳者等問題都值得社會展開討論，否則今後現金分享無論是多是少，都會讓政府陷入進退兩難局面。endprint