上海市城市生活垃圾分类政策实施问题分析

宣琳琳，柳 平

（哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，哈尔滨150028）

上海市城市生活垃圾分类政策实施问题分析

宣琳琳，柳 平

（哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，哈尔滨150028）

尽管上海市生活垃圾分类政策实施多年，但由于居民分类意识、生活垃圾分类的转运、末端处置等环节等存在问题，使得生活垃圾分类效果差强人意。因此，从生活垃圾收集处理运行的角度，分析上海市垃圾分类实施的现状，剖析目前垃圾分类政策实施存在的问题，并且提出相应的改进措施。

上海市；垃圾分类政策；城市治理

城市生活垃圾是指城市居民日常生活中产生的固体废弃物[1]。随着经济和城镇化的快速发展，城市生活垃圾产量不断增加，国内多数城市面临着“垃圾围城”的困境，而城市生活垃圾治理是衡量城市治理的重要指标，甚至是城市良治的标志[2]。上海市一直重视城市垃圾分类处理问题，并且制定了一系列垃圾分类细则和政策。上海市垃圾分类政策的有效实施有助于垃圾有效治理，因此，对上海市垃圾分类政策实施研究具有重要的意义。

一、上海市垃圾分类政策实施现状

（一）上海市实施垃圾分类的主要规定

上海市于1995年开始实施生活垃圾分类，推行生活垃圾分类近20年[3]，出台了多部地方性法规，如《上海市促进生活垃圾分类减量办法》、《垃圾分类减量工作的实施方案》等，经过不断的实行和调整形成了一套相对完整的体系。

（二）上海市垃圾分类政策实施现状

根据上海市绿化市容年鉴数据，2014年上海市生活垃圾产量为608.04万吨，与2013年相比减少了126万吨，总体上，上海市2013—2015年生活垃圾清运总量呈下降趋势（如表1）。垃圾清运量的下降得益于分类政策的实施。

表1 上海市2013—2015生活垃圾清运量统计

投放阶段。依托市容环卫管理局主要职能部门以及下属分类投放管理责任人进行垃圾分类宣传和指导监督实施，开创了独特的垃圾分类“上海模式”。绿色账户制度是其重要的一部分，通过积分换礼品等手段鼓励居民在日常生活中自觉进行垃圾分类，然后进行分类投放。截至2014年底，全市生活垃圾分类场所累计超过1 100个，覆盖居住区280万户。①来自上海市绿化市容官方网站。

转运阶段。主要由垃圾投放区域内主管单位负责定时定点清运，主要有区域大中型垃圾压缩转运站和街道社区小型转运站两种方式进行清运居民生活垃圾。截至2013年年底，上海市已在静安、黄浦、虹口、杨浦、等建成了21座大中型压缩中转站，以及宝山蕴藻浜、徐汇徐浦两个转运码头；上海市生活垃圾中转运输系统相对完善[4]。

末端处理阶段。目前上海市的垃圾处理有焚烧、填埋、回收利用和综合处理等方式。截至2014年，上海市生活垃圾无害化处理厂达到10座，无害化处理能力为每日20 530吨/日，其中焚烧厂和填埋厂各5座，焚烧处理量年处理量为238.5万吨，卫生填埋年处理量为328.8万吨。

二、上海市垃圾分类政策实施的问题分析

（一）分类投放阶段

上海市垃圾分类推行多年，大部分市民逐渐有生活垃圾分类意识，但由于缺少对居民垃圾投放行为义务的具体规定和强制性措施，生活中居民垃圾分类实际行动不足，缺乏强烈的意识进行垃圾分类。投放阶段主要有以下三个方面问题。

一是人口覆盖率不高。截至2014年底，上海市分类投放覆盖居民为280万户，以一户3口人计算，覆盖人口约840万人。上海市上年常住人口数为2 425万，经计算分类投放人口覆盖率仅为34.6%。①根据上海市绿化市容“十三五”规划内容整理得出。

二是居民垃圾分类缺乏动力。调查发现，多数居民对垃圾分类的重要性有所认识，且有65.5%的居民支持垃圾分类；但实际生活中垃圾分类的行为明显不足，约50%的居民不进行垃圾分类且随意投放到垃圾桶，约22.8%的居民进行简单的垃圾分类，只有约10%的居民能正确分类[5]。

三是小区垃圾桶分类不合理。虽然大部分小区垃圾桶设置分布广且密集，但是垃圾桶设置单一，仅有“可回收垃圾”和“其他垃圾”两种垃圾桶，只有部分小区设有“有害垃圾”垃圾桶。

（二）转运阶段

由于垃圾处理场都在偏远的郊区，加之生活垃圾产生比较分散，因此生活垃圾转运情况和系统显得尤为重要。但是，由于生活垃圾产量分散、种类繁多，在中转过程中容易存在混装混运现象。尽管环卫管理部门在大部分垃圾转运站安装监控设备，但由于操作人员的素质和转运设施的卫生条件差，很容易在具体转运操作时出现混装混运的问题，同时在码头中容易造成水污染。

（三）末端处理环节

尽管上海市的垃圾处理有焚烧、填埋、生化处理、回收利用等多种方式，但是上海市的生活垃圾末端处理方式主要以焚烧和填埋这处理方式为主，生化处理、回收利用等处理方式比重小。2014年，上海市垃圾处理总量为608万吨，焚烧处理量238.5万吨，约占处理总量39%；卫生填埋处理量为238.5万吨，约占总量54%；综合处理量为40万吨，约占总量7%。可以看出，上海市的生活垃圾末端处理主要依靠焚烧和填埋这两种传统的处理方式，而技术要求高的生化处理和回收利用处理方式比重小，反映出了末端处理方式滞后和处理技术薄弱。一方面，大量生活垃圾的焚烧，容易产生有毒有害化学物质，影响空气、水体、土壤质量和市容环境；另一方面，大量填埋生活垃圾耗费和占用大片的土地面积。

三、促进上海市城市生活垃圾分类政策有效实施的对策建议

（一）建立促进居民垃圾分类行为措施

1.加强生活垃圾分类政策宣传

绿化市容部门应制定垃圾分类宣传和教育规划，一方面，不断有序对垃圾分类重要性进行宣传，可通过电视和媒体进行创意性和感染性的公益广告进行强化活垃圾分类意识。另一方面，上海市政府应加强与教育部门进行合作，将生活垃圾分类引进学校教育，可将垃圾分类列入环境保护教育过程中，培养学生从小树立垃圾分类意识和低碳生活方式。

2.实施垃圾收费和奖惩措施相结合政策

实施生活垃圾收费政策。按照合理统一标准进行收费，且费用多少与垃圾产生量挂钩，并结合绿色账户进一步推进生活垃圾收费策略。通过绿色账户统一标准对居民垃圾分类投放行为进行评估，且绿色账户积分可抵扣居民应缴纳的生活垃圾处理费用。另一方面，对于不按要求并且乱投放的个人和单位进行及时有效的处罚。

3.提高居民垃圾分类投放的便利性

首先，给每户居民分发标有可回收物、有害物、湿垃圾和干垃圾四种垃圾袋，便于居民日常生活中进行垃圾分类，且分发的垃圾带有编号，便于对每户的垃圾分类情况进行监督和评估，以此为依据进行奖励和惩罚，从而提高居民生活垃圾分类准确率。其次，按垃圾分类四大种类摆放垃圾桶设置，便于居民分类投放。

（二）加强垃圾分类政策组织建设，促进监督和评估

1.优化垃圾分类政策实施的管理机构

政府应规划好的垃圾分类政策执行机构和监管机构，打破当前市容环卫部门既执行垃圾分类政策又全程监督管理双重体制的弊端。可由市容环卫部门进行统一规划和由其下属部门具体执行垃圾分类政策，由市政府对垃圾分类政策的实施效果统一进行评估和监督。

2.建立垃圾分类社会监督平台

一方面，开放居民对政府垃圾分类政策执行过程的监督渠道，如在市容环卫管理局官方网站定期公开垃圾分类政策执行状况，同时开设公民监督邮箱。另一方面，充分发挥广大居对垃圾分类投放的监督，实行举报有奖制，形成居民之间相互监督的垃圾分类氛围，以利于促进居民之间垃圾分类。

（一）加大垃圾末端处理技术引用和资金投入

1.注重末端处理技术的引用

调整垃圾末端处置的比例，减少以焚烧和填埋为主的传统的处理方式，提高生活垃圾处理的资源化和无害化比率。资源化和无害化处理水平的提高离不开先进处理技术的应运，因此，一方面要加强科技创新，可通过重点扶持科研单位开发研究，另一方面和引进先进的设备和仪器。

2.加大资金的投入

生活垃圾末端处理无害化和资源化主要依靠先进的处理技术，但引进国外先进技术设备和研制创新先进的处理技术都需要耗费大量的资金。因此，政府应加大对生活垃圾末端处理技术资金的投入，政府可采取优惠政策方式激励民营资金参与到城市生活垃圾处理设施中来。

[1]陈荣，张玉捷，刘强，等.城市生活垃圾发酵恶臭及生物法应用研究[J].环境卫生工程，2008，（6）：14-17.

[2]黄舒慧.上海生活垃圾清运量数据分析及预测[J].环境卫生工程，2013，（5）：8-10.

[3]胡倩雨，陈超，黄盈盈，等.上海市城市社区推行垃圾分类存在的问题及其改进措施机[J].绿色科技，2013，（3）：164-167.

[4]蒋琥.上海市生活垃圾内河集装化转运信息化系统的研究与实现[J].环境卫生工程，2013，（2）：43-47.

[5]张博，张莲月.为垃圾寻找安身之所让城市永保绿色之美——基于上海市闵行区和黄浦区的垃圾分类现状的实证调查[J].科技视野，2013，（21）.

F224

A

1673-291X（2017）35-0095-02

2017-10-25

国家社科基金项目“促进东北振兴的基本公共服务清单制度研究”（17BZZ052）

宣琳琳（1971-），女，黑龙江哈尔滨人，博士，副教授，从事城市治理、公共政策研究；柳平（1991-），女，河南信阳人，硕士研究生，从事公共政策研究。

[责任编辑 王燕文]