美国社区管理与服务设施配置及其标准体系研究——以纽约为例

周永根



美国社区管理与服务设施配置及其标准体系研究——以纽约为例

周永根

（湖南省社会科学院产业经济研究所，长沙 410003）

纽约及曼哈顿社区设施将环境保护、以人为本和可持续发展等理念贯穿社区规划设计实施的整个过程，注重顶层设计，有着完备的体系，机制健全有活力，内容结构注重市民的现实需求，体现以人为本和人性关怀，并保护和促进社区建设差异性和多样性发展，规划标准内容详实，形式多样，获取方便，对我国社区规划建设有着借鉴意义。

纽约；曼哈顿；社区；管理与服务；配置标准

社区作为人类最基本的社会组织之一，对于增加人们的安全感、归属感和人性关怀有着普遍而巨大的作用。社区为居民带来了重要的社会利益和心理利益。[1]当今我国正处于社会转型、结构创新和城镇化高速发展阶段，城市问题凸显，社区建设是解决当前我国部分社会问题的工具。[2]社区管理与服务设施标准是社区管理与服务设施建设的政策依据和技术支撑。

国内外的研究均表明管理与服务设施对于建设强大、健康和可持续发展的社区起着重要的作用。[3]国外对社区管理与服务设施及其标准的研究起步较早，且研究比较全面深入。Casey研究了标准对社区设施建设的重要性。[4]B. J. Carragher认为供水设施设计标准与供水效益有着密切的关系，[5]-[6]Matei研究了网络设施在社区中的作用，[6]Gurran分析了管理与服务设施建设规划标准体系的复杂和模糊对社区管理与服务设施建设的危害，[7]近年来绿色社区设置成为社区管理与服务设施研究的热点。[8]-[9]国内现有的研究主要是关于社区公共服务设施的研究：如公共服务设施的产权归属、社会管理、空间规划，[10]-[11]指标体系，[11]-[12]问题和问题成因，[13]公共服务设施配置理论，[14]配套目标、任务和方法，[13]-[15]项目内容、投资主体、建设标准、人员配备，[16]开发模式[17]等。对社区公共服务设施标准的研究十分薄弱。

美国社区规划建设起步早，时间长，至今已有100多年的历史。“基于社区的规划”、“基于邻里的规划”早已成为美国社区热衷的理念共识和普遍行动。纽约市作为美国最大的城市以及世界之都，其基于社区规划的发达完善程度和多样性是其他地方无法比拟的。[18]纽约社区规划标准的成功经验亟待总结剖析。本文在对纽约及曼哈顿社区标准类别、数量、选址、结构等分析的基础上，进一步研究了纽约社区的标准体系，总结了美国社区管理与服务设施规划标准的特点经验，以期对我国社区标准化及社区规划建设起到启示和借鉴作用。

一、纽约及曼哈顿社区概况

纽约是美国最大城市及第一大港，也是一座世界级城市，是世界第四大都会区之一。一个多世纪以来，纽约在商业和金融方面对全球产生了巨大的影响，直接影响着全球的经济、金融、媒体、政治、教育、娱乐与时尚界，联合国总部也位于该市，因此纽约也被公认为世界之都。

纽约包括曼哈顿区、皇后区、布鲁克林区、布朗克斯区、斯塔滕岛区等5个行政区。纽约面积约为790平方公里，人口824万，是美国人口最多的城市，也是全美国人口最密集的重要城市。1975年，根据地理差异和人口差异，纽约市划分为59个社区和数百个邻里。各社区人口大小不一，社区人口少至3万多，多则超过20万，面积大小从不到900英亩到近15 000英亩。

曼哈顿是纽约人口最稠密的行政区，是纽约金融的中心，联合国总部和许多大企业的总部坐落在此。此外该区有许多文化景点，包含知名博物馆、百老汇区、格林威治村和麦迪逊广场花园等。1967年，根据曼哈顿网格街道和当地的自然地形，曼哈顿分为12个社区，其中曼哈顿第9社区（曼哈顿CD9）包括晨边高地、曼哈顿维尔和汉密尔顿高地三个邻里。

二、纽约及曼哈顿社区管理与服务设施配置现状

（一）纽约社区管理与服务设施配置现状

纽约社区管理与服务设施配置一般由社区委员会提出，由市议会、城市规划部和社区委员会共同参与制定与实施，市议会通过，城市规划部颁布实施。2012年，纽约市城市规划部发布了专门标准——《纽约社区设施配置与项目选址》，对纽约59个社区的设施类别和项目作出了详细规定。根据纽约社区设施性质，分布在纽约59个社区的社区设施主要分为6大类：教育设施、文化/娱乐设施、医疗服务/化学品依赖/心理健康/发育障碍、公共安全和刑事司法、社会服务以及废物管理设施。其设施类别虽然不多，但每类设施配置的项目则十分详细和具体，并且对每个项目进行编号，如医疗服务设施与项目配置，见表1。

（二）曼哈顿社区管理与服务设施配置现状——以曼哈顿CD9为例

纽约市除了从市级层面对社区管理与服务设施进行类别、项目和选址配置规划外，各个社区根据各自社区实际情况，也有相应的标准对其进行配置。相对市级社区管理与服务设施分类而言，社区层面的管理与服务设施配置分类多且详细。曼哈顿CD9管理与服务设施分为以下几类：学校、娱乐和文化设施、公共安全和刑事司法设施、疗养院、医院、疗养院和门诊程式、药物依赖性服务、心理健康服务、残疾人服务、儿童日间照料服务、老年人设施、成人和家庭住宅设施及饮食服务、交通设施、废弃物管理设施。其设施配置类别和数量见表2。

表1　纽约医疗服务设施与项目配置（节选）

资料来源：Data dictionary for selected facilities and program sites in new york city release，2012

表2　曼哈顿CD9管理与服务设施配置类别和数量

资料来源：Department of City Planning City of New York, 197-A PLAN For Community District 9 Hamilton Heights, Manhattanville, Morningside Heights, 2008.

三、纽约社区管理与服务设施配置标准体系构成

（一）市级层面的相关标准、法规构成

纽约市级层面的标准有选址标准、设施类别与项目分类标准、设施类别与项目信息标准、规划设计技术指南。此外，还有各个专门的项目规划标准。标准体系构成如下：

1. 城市设施选址标准

纽约市关于城市设施及其方位的标准依据主要是《城市设施选址标准》（Criteria For Location of City Facilities）。该标准旨在促进邻里稳定和提高社区活力，促进社区服务设施公平配置，缩小社区设施配置水平的差距，满足社区服务需要，同时保持社区结构的多样性。

城市规划委员会和社区规划委员会是社区设施配置规划设计单位，社区设施规划建设中主要考虑的两方面是：一是尽可能满足社区服务的需要。规划单位应对社区的情况作详细了解，如设施利用率、应急时间、人均绿化率、婴儿死亡率等，并评估社区对该设施服务需求。设施配置应尽可能优先考虑满足服务需求强烈而配置水平低的社区；二是设施配置的方便易得。社区委员会作为基层规划设计组织，可以选择指定或设立一个委员会，监督设施标准制修订与实施。

这个标准对社区管理与服务设施的类别作出了规定，主要有14类：1）图书馆分馆；2）社区文化活动；3）社区健康和心理健康服务；4）基于社区的社会计划；5）日间护理中心；6）回收中心；7）就业中心；8）消防站；9）当地非住宅的药物预防和/或治疗中心；10）地方公园；11）停车场；12）警察分局；13）环卫车库；14）老年人中心。

从标准性质来看，这些设施类别标准是指导性和推荐性标准，各社区可根据社区实际情况和需求配置符合社区实际需求的设施。

2. 设施类别与项目位置标准

《城市设施分类与项目位置数据库》（Selected Facilities and Program Sites Database）便于社区和相关机构了解和获取所需要的有关管理与服务设施规划的数据、评估服务模式和邻里土地利用规划等信息。用户通过访问该数据库能获得有关管理与服务设施的位置、类别，如公（私）立教育、娱乐、公共安全、健康、心理健康、药物滥用、发育障碍、日间照顾、寄养、老年人和无家可归等设施和方案。纽约城市规划部门对城市管理与服务设施与项目配置数据库定期进行完善和更新，用户可以由此获取设施的最新数据。如要获取某社区的儿童设施信息，通过该标准就能准确获取其地理位置等信息。如布朗克斯CD5儿童设施和项目，主要是学校、日间照料、提前教育中心等设施的地理位置信息，可以通过该标准准确快捷获取。

3. 城市设施与布局规划

关于设施和项目信息规范方面的标准主要是《纽约市设施和项目布局规划》（File Layout for Selected Facilities and Program Sites In New York City，2012）。该标准根据管理与服务设施属性进行分类，再对类别进一步分成了子类，并对类别和子类目进行编码，每个管理与服务设施分配一个唯一的ID。具有相同名称、选址和功能的社会服务计划（如药物依赖和发育障碍）的独立项目，也分配不同的ID。

4. 规划技术指南

《197-A计划技术指南》（197a Plan Technical Guide）是纽约城市规划部为社区的管理与服务设施规划建设提供的技术指导性文件。该标准对197-A规划的概念、内容、性质、功能、操作流程及实施作出了规定。社区可以通过该指南确定本社区是否需要制定197-A规划，197-A计划是否是解决本社区问题的最适当方法。此外，该指南对相关的典型的规划问题进行了分析。如该指南对197-A计划的制订程序和步骤做了规定，其步骤主要有计划材料准备、计划提交、城市规划部审查和城市规划委员会再次审查等，见图1。

图1 197-A计划的制订程序和步骤

资料来源：Department of City Planning of New York,197-A Plan Technical Guide, http://www.nyc.gov/html/dcp/html/pub/tech.shtml.2013-11-25.

以上是社区设施配置类别、项目、选址、布局及其技术方面的综合性标准，除此以外，纽约市还有关于特定项目的专项标准，主要是市海滨综合规划和镇海滨计划，包括远景规划和综合规划，主要有《2020年远景规划：纽约城市海滨综合规划》《纽约城市海滨综合规划：改造城市的边缘》《镇海滨计划》。

（二）基于社区的基础设施规划标准体系——以曼哈顿区为例

基于社区的规划是基于社区主要利益相关者的利益和需求而设定目标的行为。[19]20世纪70年代以后，各种类型的强调以社区和居民为主体的小规模社区规划 (community based planning)逐渐成为美国城市更新的主要形式。基于社区的规划是一种致力于“自下而上”的规划，它将能力建设作为社区规划的重要组成部分，由主要利益相关者参与规划编制实施的全过程中，所以能够有效整合和充分利用资源，是一种有效的城市规划模式。[20]

197-A计划是有关社区长远发展的计划。城市宪章规定，社区委员会有拟订长期计划的权力，但必须将其提交市规划委员会和市议会以获准通过。至今，纽约市有11个社区实施了197-A计划，其中有代表性的标准如表4。

表4　曼哈顿社区基础设施规划标准体系

四、结论与启示

美国社区规划已逾百年，基于社区的规划、基于邻里的规划也逾50年，社区规划标准相对成熟稳定，已经从追求经济物质利益的社区规划转变到注重环境保护、人性关怀的社区规划建设阶段。美国的社区管理与服务设施规划标准已经形成了一套较为完整的操作框架，在社区规划的编制、操作流程、内容和形式等许多方面有着显著优点，其经验对我国社区规划具有重要的借鉴意义。

（一）将环保、人本和可持续发展等理念贯穿社区规划设计实施的整个过程

美国社区规划从19世纪发展至今，经历从最初重视社区景观营造的物质形态规划，到20世纪中期强调社区服务功能的实用主义规划，到当代以人的感受为核心的新城市主义规划3个发展阶段。[21]美国社区规划从目标的设定、设施类别的配置和实施都十分重视优美宜人的环境、舒心惬意的主观感受和是否可以持续发展。在注重经济效益的同时，更加注重社会效益和文化效益，且以生动活泼的语言写入标准。如《纽约城市海滨综合规划：改造城市的边缘》规划设想21世纪的海滨应该是：自然生态能得到很好地恢复并很好地保护；人们游泳时，能够见到清澈的海水以及鱼在清澈的水中自由游动；交错纵横的自行车道和人行通道，有助于减轻交通拥堵和空气污染。不同收入水平的人对新的有着吸引力和安全的环境的住房和工作感都到满意。[22]

（二）注重顶层设计，有着完备的体系

健全完善的法律法规标准体系是保障规划建设科学先进、广泛适用的重要基础，纽约社区管理与服务设施建设得益于其健全完善的法律法规标准体系。纽约管理与服务设施标准注重顶层设计和有着完备的体系。关于社区管理与服务设施建设理念、原则、管理与服务设施的类别和体系类目、水平、内容等相当完善健全，其社区规划不仅有近期规划，也有远景规划，如《2020年远景规划：纽约城市海滨综合规划》；规划不仅着眼于市民当前的需求，也注重社区的长远利益。社区规划标准制定和周期都相对较长。如曼哈顿CD9社区委员会1991年开始了制定197-A规划，1998年提交草案给城市规划部。后经过驳回，社区委员会、城市规划部和其他组织及市民的反复研讨、协商，反复大幅修订，于2007年11月才批准实施，前后经历了18年。不仅有综合指导性规划，也有领域行业的专门规划，如纽约市级及部分社区的海滨基础设施规划等；不仅关注经济效益，更加注重社会、文化方面的规划和建设。

（三）建立健全有活力的机制

社区管理与服务设施标准、法规制定和实施过程中，纽约城市规划部、社区委员会、社会组织和广大市民都各有其有限权利，并能有效参与并发挥其作用，能真正实现立法、执法、司法有效分工与合作，体现广大市民对社区管理与服务设施设计的需求，确保法规标准制订和设施的科学性、透明性和公众参与的广泛性、有效性。如据曼哈顿CD9社区委员会会议日志，从2003年1月到2007年8月，共召开了99次联席会议和听证会议讨论协商该计划，每次会议都对市民公开，市民积极热情参与，有时还邀请纽约市城市规划部官员等其他相关组织人员参与。

（四）内容结构注重市民的真实需求，体现以人为本，充满人性关怀

从管理与服务设施结构看，目前我国现有社区管理与服务设施标准主要集中在行政管理、市政公用和安全保卫设施，这三类设施标准占总设施标准的57%。纽约市社区管理与服务设施，特别是曼哈顿CD9管理与服务设施配置种类和数量，主要是教育设施、文化、娱乐设施、医疗服务、心理健康和社会服务等与市民生活休闲密切相关的设施。曼哈顿社区管理与服务设施更是注重体现对老年人、儿童、心理障碍和残疾人设施的配置。如注重学校、娱乐和文化设施、疗养院、医院和门诊设施、药物依赖性服务、心理健康服务、残疾人服务、儿童日间照料服务、老年人设施、家庭住宅设施及饮食服务等，以求充分满足市民对基本生活和高质量生活的需要。

从基础设施配置规划的目标看，注重满足市民生活的实际需求，同时十分注重环境保护和社区的可持续发展。如《纽约城市海滨综合规划：改造城市的边缘》规划设想21世纪的海滨应该是不同收入水平的人对新的有着吸引力和安全环境的住房和工作都感到满意。[22]21又如曼哈顿CD9的197-A计划的既定目标是：为其居民创造良好的就业机会，提供住房和服务，如特别注重无家可归和流离失所的人的住房问题。数量和选址等也在标准法规里作了详尽的规划。

（五）保护和促进社区建设差异性和多样性发展

纽约市社区基础设施标准由于注重以社区（邻里）为基础的社区规划，各社区根据其地理、种族、社会、经济等方面的差异，制定富有本社区特征的197-A计划。197-A计划的目标之一是建设强大的社会、经济和文化社区基础，保护种族和文化多元化，促进社区可持续发展。保证未来社区的发展与现在及未来的连续性，以保护当地的特点，保持社区的多样性。如曼哈顿CD9的197-A计划目标之一是在保护当地自然和人口的特征的前提下促进当地的发展。

（六）规划标准内容详实，形式多样，获取方便

从市级层面看，纽约市城市规划部关于社区管理与服务设施的规划十分详尽。纽约城市规划部网站及社区管理与服务设施相关标准和法规对全市59个社区的管理与服务设施的种类、选址、内容、数量、详细地址、功能、容量等都在相关标准里作了详细地图和文字说明，市民能够自由获得附近管理与服务设施的信息。对社区管理与服务设施进行分类详细，并且对体系类目及其子类都进行统一编码，类别的划分和设置细致。

社区邻里层面看，197-A计划更是翔实具体，如曼哈顿197-A计划长达300多页，对社区的历史、特点、政治、问题、人口特征、土地和分区、经济发展、环境保护和可持续发展、住房等都作了详细的分析。

社区管理与服务设施相关标准和法规传达形式多样，如宣传手册、网络媒体等，这样便于市民便捷了解社区的设施规划和建设情况，利于市民积极参与规划的讨论、制定整个过程。

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（责任编校：贺常颖）

American Standard and Its System of Community Infrastructure Configuration: A Case Study in New York City

ZHOU Yonggen

（Institute of Industrial Economy, Hunan Academy of Social Sciences, Changsha, Hunan 410003, China）

The urban community infrastructure regulations and standards are the fundamental basis for urban planning and construction of community infrastructure. This paper describes the overview of New York and Manhattan community, it analyzes community standards categories, quantity, locations and structure, and it further studies the standard system in New York and the Manhattan community. The research shows that American emphasizes the concept of environmental community, people-centered and sustainable development throughout the entire process of community planning and design implementation in Manhattan New York. The standard system is focused on top-level design and it is of a complete system, a sound mechanism for dynamic, its contents reflect the residential real needs, the human-oriented concept and humanity, and protection and promotion the diversity and variety of community-building development, planning standards informative, diversity, access to convenient. So the achievements and experiences of the community standards and its system of community planning and construction are of a great significance to China.

New York; Manhattan ; community; management and public service; facilities allocation standards

C 916.2

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2017.03.010

2096-059X(2017)03–0053–07

2017-04-30

国家社科基金项目（15BGL181）；湖南省社科基金项目（16JCW005）；湖南省社会科学成果评审委员会项目（GLX202）

周永根（1975-），男，湖南浏阳人，博士，助理研究员，主要从事城市运行与发展、产业标准化、技术创新与政策研究。