国际比较视角下我国新型城镇化战略的路径选择

尹来盛



国际比较视角下我国新型城镇化战略的路径选择

尹来盛

（广东财经大学公共管理学院，广州 510320）

城镇化发展路径的选择直接关系到我国经济社会的持续、健康、有序发展和现代化的如期实现。我国传统城镇化模式表现出行政主导、以小城镇为重点、城乡分割、化地不化人等特征，从历史阶段、动力机制、战略取向、演进过程以及结果表现等角度比较分析国际典型城镇化模式，得到工业化驱动、大中小城镇协调发展、布局上大分散小集中、城镇化与工业化同步、尊重历史等经验及过于集中带来城市病等教训，因此新常态下我国应走一条区域协调、城乡统筹、社会和谐、发展集约、环境友好、各具特色的新型城镇化道路。

以人为本；城镇化质量；五位一体

我国城镇化率已于2011年超过50%，从而进入城市型国家行列。进入城镇化2.0，如何实现从数量扩张到质量提升转变，直接关系到我国经济社会的持续、健康、有序发展和现代化能否如期实现。总体来说，城镇化是个累计循环过程，随着城镇化进程的推进，全国的城镇体系空间格局和铁路、机场、港口等重大基础设施布局将逐步完善并固化。[1]城镇化同时是一项系统工程，所涉内容和影响因素众多，因此城镇化模式具有丰富的内涵特征。

通常认为，城镇化模式是对特定地区特定阶段城镇化的动力机制、战略取向、演进过程和结果表现的概括和总结，见图1。[2]从不同的角度划分，城镇化模式可以有不同的分类。如按照动力机制划分，有政府强制性推动的自上而下城镇化模式和民间力量发动的自下而上的城镇化模式；从主导力量来看，有农民主动参与并分享成果的农民自主型城镇化和侧重城市生产功能和财富扩张的政府主导型城镇化之分；[3]从动力来源来看，有偏离城市化规律的外生型城镇化和尊重经济规律的内生型城镇化；[4]从战略取向来看，有大城市模式、中等城市模式、小城镇模式等；从动态演进来看，有以少数几个大城市或都市圈为主导的集中型城镇化和以众多大中小城市相互竞争共同发展的分散型城镇化之分；[5]按照地域特色划分，国内典型的有外资主导的珠三角模式和民营经济主导的苏南模式，国际上欧洲、美国、拉美、东亚各具特色。[6]由此可知，从不同的角度，按照不同的分类标准进行划分的城镇化模式之间存在着混合交叉的特征。如何从众多的城镇化模式中提炼出我国新时期城镇化的发展路径及其战略取向，成为我国城镇化转型期亟需研究的重大课题。

图1　城镇化模式的划分视角

一、我国传统城镇化的特征及其制度成因

（一）我国传统城镇化道路的主要特征

改革开放以来，我国首先面临着亟待发展的问题，与此同时，城镇化也走出了一条极具中国特色的道路，其主要特征可以概括为：行政主导、小城镇为重点、城乡分割、化地不化人。[7]

1. 行政主导。改革开放后，劳动力、资本等资源要素在城乡、区域间的流转推动了城镇化的快速发展。但户籍迁移制度和社会保障制度的改革严重滞后，农业用地与城市用地同地不同权，向建设用地的转化主要通过行政征收来推进，各地方政府对城镇化普遍贪大求快，过于追求建设规模和速度。相反，对民生和环境等社会问题则重视不够，导致城镇化的质量和效益总体较差。这种行政主导的资源配置方式尽管有利于城镇化的快速发展，但也容易造成人口、经济、社会、空间、生态等的不匹配。

2. 以小城镇为重点。我国的城市发展方针长期坚持以小城镇为重点的发展思路。这种空间上广布点的发展模式适应了改革开放初期城镇化水平低、城镇数量少的社会经济环境。20世纪90年代，伴随着市场机制作用的强化，人口和经济加速向大中城市集聚的态势十分明显，小城镇发展模式日益暴露出规模偏小、集聚效应不足、土地资源浪费、公共设施不足等问题，难以适应城镇化发展的需要。基于此，部分学者提出了大城市模式和中等城市模式。但这也忽视了城镇空间组织结构的演化规律和城镇体系的发展需要。进入新常态，构建合理的空间布局和城镇体系成为城镇化的重要课题。

3. 城乡分割。在城乡二元结构体制下，一方面城乡间资源配置严重失衡，制约了农业和农村发展；另一方面，户籍制度限制了农村人口向城市的有序转移，广大农村人口无法公平地分享城镇化红利。因此，在城镇化过程中，这种城市偏向的二元体制扭曲了资源配置过程，强化了城乡二元经济结构。我们可以看到大量进城的农村剩余劳动力从事着第二、第三产业，但无法享受到孩子教育、医疗、养老等居民待遇。这种城乡分割的城镇化无法建立起城乡良性互动的发展机制，难以发挥对农村的拉动作用，从而在我国呈现出独特的三农问题。

4. 化地不化人。一方面政府以常住人口为规划建设基础，投入巨额资金和大量土地用于城市建设，城市硬件建设突飞猛进，城市建设出现了贵族化的趋势，城市地价和房价飞涨；另一方面，城市又排斥外来特别是农村人口，户籍制度的实质性改革举步维艰，进展缓慢。在获得进城农民作为劳动力好处的同时，不愿为其提供相应的诸如教育、医疗、养老等服务，因此是一种“化地不化人”的伪城市化。城镇化的真谛是通过城市强大的集聚效应吸纳农村剩余人口进城工作、生活、组建家庭、定居、养老，并最终成为市民，而不是“候鸟式”的伪城镇化。[8]

（二）我国传统城镇化道路的制度成因

我国传统城镇化道路是在特定的历史背景下形成的，其形成的制度原因归纳起来主要包括如下几点：

1. 以GDP为导向的政绩考核制度。十一届三中全会后，“以现代化建设为中心”成为党和国家的工作重心，政绩考核制度存在重经济轻社会、重物质轻精神、重短期轻长期等显著特征。地方官员的选拔和晋升标准注重以GDP增长为代表的经济指标，[9]从而在地方官员中开启了一场为发展而竞争的“晋升锦标赛”。[10]特别是在任期不稳定的情况下，追求招商引资和固定资产投资等见效快的政绩成为政府官员全力追求的目标，而对见效慢、隐性化的社会和环境问题缺乏应有的关注。[11]

2. 非均衡发展战略下的累积循环。邓小平提出的“先富带动后富”思想对中国区域发展战略的制定和区域政策的实施产生了深远的影响。从率先对广东、福建两省实行“特殊政策”，到成立深圳、珠海、汕头、厦门等4个经济特区，再到开放港口城市，以及设立了福建台商投资区和开发上海浦东新区等。以上这些优惠政策均集中在东部沿海地区。非均衡区域发展战略的实施使得我国东中西部之间的区域差异日趋扩大，各区域之间的城镇化水平差距巨大并不断累积循环。

3. 逆市场规律的小城镇发展战略。1983年费孝通先生提出的以小城镇为主的分散式城镇化发展道路成为理论界与决策层的主流思潮，并直接影响到中央的决策部署，如1998年出台的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中明确将发展小城镇作为带动农村经济和社会发展的大战略；2000年6月进一步出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。这一系列以小城镇为主、限制大城市发展的城镇化发展方针严重制约了市场力量的发挥，违背了市场规律，导致我国城镇化进程长期受到压抑。

4. 分税制下的土地财政制度。分税制改革的实施一方面使地方政府承担了更多的事权，另一方面则使其财权受到了严格的控制。事权和财权的不匹配使得地方政府财政吃紧，迫使对方政府通过其他途径寻找财源，“土地财政”应运而生，通过不断出让土地、发展房地产业来增加属于地方政府的房地产税、建筑税以及出让土地的收益。[12]这种以“城市经营”为特征的土地城镇化的急剧扩张使地方政府实现了财政收入的最大化。[13]

5. 不公平的土地征收制度。我国宪法规定，国家可以基于公共利益的需要对土地实行征收或征用并给予补偿，但《土地管理法》确定的农村征地补偿标准过低，且未考虑土地用途转换而升值的部分。地方政府可以以相对低廉的价格从农民处征得土地，地方政府具有强大的征地冲动，并从中获得巨额的土地升值，从而使“土地财政”和快速的土地城镇化成为可能。

6. 城乡二元户籍制度。随着以外资和民营经济为主导的城市部门的发展，农村劳动力开始大规模向城市制造业、服务业部门转移，从而实现了职业上的非农化。相反，户籍制度改革却进展缓慢，始终未能取得大的突破，大量农业转移人口无法平等获取城市政府提供的社会救助、政府住房补贴以及子女在城市公立学校平等就学的机会，从而使得我国人的城镇化水平长期远低于土地城镇化水平。

二、国外典型城镇化模式的主要特征

从国别或地域特色角度来看，目前国外比较典型的城镇化模式包括欧洲模式、美国模式、拉美模式和日韩模式，见图2。以下从历史阶段、动力机制、战略取向、演进过程与结果表现等几个方面对以上几种典型城镇化模式进行总结归纳。

图2　世界各地区城市化率/%（1950-2030）

资料来源：根据联合国数据库数据绘制(http://esa.un.org /unpd/wup/DataQuery)

（一）欧洲模式

欧洲的城镇化大致可分为三个阶段：工业革命后至19世纪70年代的城镇化加速发展阶段、 19世纪70年代到20世纪60年代的城镇化全面扩张时期、20世纪60年代至今为城镇化成熟时期。[14]从动力机制上，欧洲推崇市场经济，主要依靠市场的力量，同时欧洲较早实施中央和地方分权，中央政府的引导作用不显著，主要是地方政府在起作用。如英国的城市更多地围绕工矿区；法国的城镇化主要集中在巴黎、里昂、波尔多等传统政治中心城市周围；德国的城镇化建立在城邦制基础上，在全国相对比较均匀。从结果看，欧洲城镇化表现出总体空间布局合理、公共服务均衡等特征：一是在漫长的发展历程中，城镇化与工业化基本同步推进，如英国用了90年时间实现了城镇化率超过50%，国家威权推动下的德国也用了40年。二是城镇发展尊重了历史文化和遗产，基本保持了历史风貌。三是管理和服务逐步加强，住房短缺、疾病蔓延、犯罪率高等城市病逐步缓解。四是普遍重视法律建设，一系列与环境卫生、城市规划、治安管理等有关的法律相继出台。

（二）美国模式

美国的城镇化开启于19世纪30年代，当时美国城镇化率约为9%，而后进入了加速发展阶段。在20世纪30年代（城镇化率约为56%）和70年代（城镇化率约为74%）曾经历两次短暂静止后，至2010年达到81%的成熟期。[15]美国早期城镇化主要集中于东北部地区，其动力同样源于工业化的初步展开、交通运输网的完善、农业的变革以及移民的增加，从而在东北部地区形成了以波士顿、纽约、华盛顿为核心的美国第一大城市群；第二次技术革命推动了美国工业化的纵深发展，从而在五大湖南部形成了以芝加哥为核心的美国第二大城市群；20世纪60年代美国新科技革命，促成了位于加州的美国第三大城市群的兴起。在这些中心城市的辐射作用下，周边小城镇快速发展，从而出现了大都市区化现象。自从在20世纪20年代出现后，大都市区成为城市发展的主要趋势，成为美国城镇化最突出特征。1940年美国大都市区数为140个，大都市区人口占全国总人口的比重约为48%左右；2010年美国大都市区的数量达到373个。20世纪40年代后，在汽车普及的推动下，大量的城市人口沿着公路不断向郊区外迁，城市空间结构开始由紧凑的单中心向分散的多中心转变，从而出现了美国城镇化第二个特征——城市蔓延。城市蔓延尽管促进了城乡一体化发展，但也带来了土地资源浪费、生态环境破坏、职住分离下的时间和能源耗费、基础设施和公共服务难以达到规模经济、甚至“郊区剥夺中心城市”等问题。[16]基于此，20世纪90年代美国学术界提出了强调空间紧凑发展、鼓励公交和步行、加强土地利用的混合功能的“精明增长”（Smart Growth）发展理念。

（三）拉美模式

拉美国家的城镇化始于19世纪末的独立进程。1870-1930年，以初级产品出口繁荣为特征的经济增长推动了拉美各国早期的城镇化，特别是以首都为代表的“首位城市”出现了明显的扩张。[17]二战后，在进口替代型工业化战略的作用下，拉美地区的城镇化进程加速推进。1950年，拉美地区城镇化率（41.4%）低于北美（63.9%）、大洋洲（62.0%）、欧洲（51.3%），高于亚洲（16.3%）和非洲（14.4%），20世纪90年代相继超越欧洲和大洋洲，2010年达79.6%，远高于欧洲（72.8%）、大洋洲（70.2%）、亚洲（39.8%）和非洲（37.9%），仅次于北美（80.7%）。“过度城镇化”主要原因在于多数拉美国家长期实行进口替代战略，工业发展严重不足，且产业布局过于集中在少数城市，导致其难以有效吸纳流入城市的农村剩余劳动力，从而出现严重的贫民窟现象。以首位城市人口占全国人口比重计，墨西哥城为20.97%、圣保罗为11.46%、布宜诺斯艾利斯为35.47%、圣地亚哥为34.87%、蒙得维的亚为39.36%。因此，拉美国家城镇化具有明显的赶超（甚至是“失控”）和过于集中的特征，导致了一系列社会问题，如首位度畸高、两极分化、高失业率、住房紧张、贫民窟问题突出、医疗和教育资源不足等，拉美地区的发展困境被外界统称为“拉美陷阱”。

（四）日韩模式

东亚地区自二战后进入了城镇化快速发展时期，城镇化率由1950年的17.8%提高到2010年54.4%，年均提高0.73个百分点，比全球高0.29个百分点。其中，日本和韩国是东亚国家城镇化的主要代表，同期两国城镇化率分别从53.4%和21.4%提升到90.5%和82.9%，年均增长分别为0.62和1.03个百分点。由于日本人多地寡，迫使其不能走分散式开发而走高度集中型城镇化模式，优先开发东京、大阪和名古屋等少数几个都市圈。这种高度集中型城镇化模式有力地支撑了日本经济的快速发展，却带来了都市圈住房紧张、地价高昂、交通拥挤等突出的城市问题。因此，日本投入巨资通过加强都市圈交通体系建设、环境综合治理和发展卫星城来引导人口、产业和功能疏散。但交通状况和环境的改善又进一步加剧了都市圈的膨胀，从而出现职住分离，通勤成本和房价不断攀升的态势。[18]在追赶型发展战略指导下，韩国长期奉行“工业为主、大企业为主、大城市为主”的发展战略，导致人口和产业向少数大城市高度集聚，其中首尔都市圈以仅占全国12%的面积集中了韩国近一半的人口、近六成的制造业和七成的国内生产总值。基于此，韩国自20世纪70年代以来，先后编制了四次国土综合规划和三次首都圈整备计划，积极引导人口、产业和机构扩散，试图缓解首都圈的过度集聚问题。

三、国内外典型城镇化模式的比较

从阶段上来看，欧洲城镇化经历了漫长的历史，中世纪开始即涌现出一批著名的城镇，但直到工业革命后才带来了城镇化的快速发展。以美国为代表的北美城镇化始于19世纪30年代，19世纪下半期进入鼎盛时期，1920年后成为大都市区化国家。拉美国家城镇化和工业化进程普遍始于一战后，东亚地区的城镇化则始于二战后。国外典型发达地区城镇化基本已完成，而我国的城镇化则通常认为是随着1978年的改革开放政策的实施才步入正轨，因此我国城镇化表现出历程短、任务重的特征。

从动力机制上看，欧美地区城镇化具有市场化的传统，城镇化的动力主要依靠工业发展的拉动作用。拉美国家的城镇化主要是由“农业技术化”下的农村过剩人口向城市迁移所推动，缺乏政府的规划和引导，因此表现出明显的自发性和无序性。日韩的城镇化由政府和市场的力量相结合，共同推动了工业化和城镇化的发展，而我国传统城镇化也主要由工业化所拉动，但政府在发展空间选择上起了主导作用。

从战略取向来看，欧洲城镇化缺乏战略上的规划，主要表现为大中小城镇都得到均衡发展，因此表现出分散型的城镇化。美国最典型的特征是以大都市区为主的城镇化模式，从全国的角度来看，城镇化呈现大分散、小集中的布局。拉美城镇化主要集中于首都，是一种高度集中的城镇化模式。东亚的日本主要表现为三大都市圈，韩国则主要集中在首尔。我国长期采取重点扶持小城镇、限制大城市发展的战略，一定程度上与市场力量的背道而驰。

从演进动态上来看，欧洲城镇化是一种自然演进路径，城镇分布比较分散。以美国为主的北美城镇化经历了早期的由单个城市的城市化到大都市区化。拉美城镇化主要是以首都为主的大城市化发展，日韩主要是以首都为主的都市圈发展模式。我国沿海地区率先经历了快速城镇化，总体上走的是一条沿海集中、内陆分散，再到最近以城市群为主要载体的城镇化发展道路。

从结果表现上，欧洲和北美的城镇化与工业化进程基本是同步和协调的，没有出现大多的社会问题。拉美国家城镇化的典型特征是过度型城镇化，城镇化与经济发展水平不协调，工业化无法吸纳城镇化带来的就业需求，从而导致了失业和贫民窟现象的大量存在。日韩的城镇化与非农产业的关系相对均衡，没有出现严重的社会问题，是同步型的城镇化。由于我国的城镇化长期受到独特的土地制度和户籍制度的制约，使得我国的城镇化进程长期滞后于工业化进程，特别表现在人口的城镇化严重滞后于土地的城镇化，城市布局与人口流向不匹配的现象，见表1。

表1 国际主要城镇化模式特征比较

资料来源：作者整理

四、结论与启示

改革开放后，我国常住人口城镇化率已经从1978年的17.9%窜升到2014年的54.77%。未来20年，城镇化率还可能达到近70%的高水平。中国的城镇化率每提高一个百分点，就意味着增加约1400万农村剩余劳动力进城务工。但目前我国以户籍人口为标准的城镇化率只有约36%，有约2.78亿农业转移劳动力无法公平地分享城镇化成果。根据国际经验教训，城镇化是一把双刃剑：城镇化既可以扮演扩大内需和拉动国民经济的巨大杠杆角色，也可能带来一系列的困扰和问题，甚至造成生活与社会的混乱局面。我国目前正大力推进以人为核心的新型城镇化战略，其目的即在于扭转我国传统城镇化模式下的发展偏误。纵观国内外已有的城镇化模式，总体上欧洲模式相对较为成功，也较符合我国人口规模庞大、国土面积广袤、地域差异较大、资源紧缺、历史悠久等国情，对我国实施新型城镇具有极强的借鉴性。因此，我国需要抓住经济新常态这个战略调整期，在推进新型城镇化发展中重点关注以下几个战略取向：

第一，在动力机制上，重点发挥市场在资本、劳动力、土地等资源配置中的决定性作用，同时积极发挥政府的规划引导作用，严格法律法规的刚性约束。第二，在空间布局上，按照“大范围分散，小范围集中”的原则，以城市群为主要空间载体，积极推动大、中、小城市协同发展，公平竞争，支持小城镇走特色化道路。第三，城市规划和建设应注重特色、风貌和品质，重点提高城市规划的前瞻性和持久性，有效发挥城市规划的指导作用，城市建设应延续城市文化和城市精神，防止“千城一面”。第四，在城市管理和公共服务上，应顺应增速减缓的经济新常态，以着力提升城镇化质量为核心，坚持以人为本，稳妥推进“人口—经济—社会—空间—生态”五位一体城镇化，积极改革与新型城镇化不相适应的户籍制度、土地制度、财税制度以及地方政府绩效考核制度。总的来讲，新常态下，我国应努力走出一条区域协调、城乡统筹、社会和谐、发展集约、环境友好、各具特色且经得起历史检验的城镇化道路。

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（责任编校：贺常颖）

The Path Selection of China’s New-type Urbanization Strategy from the Perspective of International Comparison

YIN Laisheng

（School of Public Administration, Guangdong University of Finance and Economics, Guangzhou, Guangdong 510320, China）

The path selection of urbanization is not only directly related to the continuous, healthy and orderly development of economy & society but also the modernization achieving on schedule. China's traditional urbanization model shows that the characteristics of administrative dominance, focusing on small cities and towns, urban & rural division, and urbanization of land rather than people. comparative analysis of the international model of urbanization from the historical stage, the dynamic mechanism, the strategic orientation, the evolution process and the results performance these give the experiences of derived by industrialization, large, medium & small cities and towns coordinated development. The urbanization layout of large scattered and small concentration, urbanization and industrialization synchronization respect for history and lessons such as too concentrated to bring urban diseases. Finally it puts forward that China should take a new-type of urbanization with the features of regional coordination, urban and rural integration, social harmony, intensive development, environmentally friendly, and each with its own characteristics under the new normal situation.

people oriented; urbanization quality; five in one

F 291.1

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2017.03.002

2096-059X(2017)03–0006–06

2017-05-01

全国统计科学重点研究项目（2014LZ08）；广东省哲学社会科学基金项目（GD12XYJ13）

尹来盛（1983-），男，江西于都人，讲师、博士，主要从事城市经济与管理研究。