合理划分我国政府间事权和支出责任的思考

马玉珊

【摘要】在当前我国多级政府的体系之下，基于明确政府间事权的基础上，界定各级政府支出责任，实现“事权和支出责任相匹配”，是处理好中央与地方关系，实现国家治理现代化的关键问题。本文分析我国事权与支出责任的现状、问题和难点，对我国事权和支出责任划分提出建议。

【关键词】划分 政府 事权 支出责任

一、我国政府间事权和支出责任的划分存在的问题

自1994年税制改革之后，形成了当前我们所使用的财政体制，它是社会主义市场经济体制下的产物，是一种以分税制为核心的财税体制。从这次改革之后，虽然财政体制中的分级框架依然存在，但是具体的分级财政体制却逐渐发生着结构性的变化，而这些变化结果背离了分级财政体制。

（一）财力不断向上集中，但中央直接事权和支出责任太少

一方面，自1994年分税制改革以来，税收分成比例逐渐向中央倾斜。所得税由地方税逐步转变成为中央与地方的共享税。2016年全面推行“营改增”后，国内增值税五五分成的比例并没能弥补地方财政财力空缺，而是使财力进一步向中央聚集。另一方面，中央直接管理的事务太少，大部分事务都由地方承担，中央与地方共同承担的部分比例不明确，导致转移支付比重过高。

（二）财权不足，地方政府履行事权缺位，支出责任难以实现

分級财政体制下，名义上中央、地方各级都享有一定的财权，履行相应级别的事权。但是当前在我国，中央的集权比较严重，比如说我国的共享税、中央税、地方税等立法权都集中在中央，这就导致地方财政毫无发挥之地。一方面地方政府必须履行辖区内的事权，另一方面财权虚位导致其支出责任难以实现。

二、我国合理划分财政事权和支出责任的难点

（一）政府与市场边界不清晰，事权宽泛，支出责任轻重不分

一方面，许多本该由市场实现的资源配置，政府却错位、抢位，投入大量人力、物力，主导市场活动，参与市场竞争，如地方政府热衷于招商引资、商业推广，国有企业大量投向非涉及国家安全、国民经济命脉的行业。另一方面，一些该由政府承担的公共责任，政府却缺位或履职不到位。如打击假冒伪劣、保护侵犯知识产权、保障公平竞争等方面，政府投入还远远不够。

（二）公共产品的受益范围难以界定

根据公共产品理论，公共产品一般可分为地方性和国家性的两种，这种区分是按照受益范围的大小来划分的，然后根据这种划分来决定事权与支出责任的归属。同时，各级政府在提供公共产品时所相应承担的事权与支出责任也是由公共产品受益范围的大小决定的，按照这种理论，能够很好地满足各级政府辖区内的社会公共需要。虽然依据公共产品理论，可以清楚划分各级政府事权与支出责任，但在实际操作中却难以做到理论与实际的完美结合。

（三）中央掌握决策权，事务的具体执行权及支出责任由地方承担的分权模式难以改变

自1994年的分税制改革之后，虽然随着时间的推移在内容上有所调整，但是基本还是很少有涉及事权划分和支出责任这方面的调整。到了2003年，国家开始出台了多项重大民生福利项目，政府事权划分也继续维系了以往的分权模式，采取的是一事一议的处理方式。在这种的事权划分模式之下，决策权在中央，具体事务执行在地方，必然导致事权和支出责任不统一。合理划分事权和支出责任，关系到国家治理结构的调整，其难度不可小觑。

（四）地方政府的财政压力巨大

事权与支出责任的划分，主要还是依赖于地方各级政府掌握的财力。但是在1994年的税制改革中，其内容实际上强化了中央财政的地位，而地方政府承担了中央政府下移的较多事权与支出责任。我国的税制结构决定了我国在较长时间内都无法改变中央财力充裕、地方财力不足的状况。所以说，我们短期内将无法改变地方政府财政压力的存在，而受到这种模式的约束，对划分各级政府的事权与支出责任将是一种挑战。

三、政策建议

政府间事权与支出责任的划分，应按照先易后难、循序渐进的原则，清晰的认识到各级政府的事权与支出责任，然后逐步结合实际，制定相应的改革目标，并不断向前迈进。我国在规范事权和支出划分方面，要做好以下几点：

（一）明确界定政府与市场的边界，避免政府事权缺位或越位

要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不要盲目插手。市场有其自己的运行规律，应该承担相应的风险，对于市场能够承受的，不要随便搀和，对于迫切需要政府介入的，要积极应对。所以说，在这个过程中，政府要摆好自己的位置，正确的处理经济发展与社会发展的关系。尽量将财力用于公共产品和服务的提供上，特别是与广大人民群众息息相关的公共卫生、基础教育等民生领域。改善在侵犯知识产权、不正当竞争等维护公平竞争市场秩序领域履职不到位的情况。

（二）合理划分中央与地方政府间事权，并据此界定各级政府财政支出范围

中央与地方政府之间的事权划分应根据公共产品的受益范围作为划分的主要依据，根据中国国情同时参照国际经验，中央政府应主要负责国防、外交、重大科研项目、基础性养老保险、全国性基础设施建设、食品与药品安全监管、优抚安置、宏观经济管理与调控、收入再分配等。

（三）推动事权与支出责任划分的法治化，做到有法可依

要想从根本上解决事权与支出责任划分不清的问题，就必须明确各级政府的具体职能，并按照一定的法定原则来进行划分，做到有法可依：第一点，应该考虑在宪法层面上增加相关内容；第二点，合理利用《预算法》，对各级政府的事权与支出责任划分的形式和内容进行明确、具体地规定，为两者的相互适应提供强有力的法律约束。

（四）建立规范透明、规模合理的转移支付制度，确保地方财力与事权、支出责任相匹配

在具体的实施过程中，按照事权与支出责任相匹配的原则来进行，对于转移支付的形式、范围、标准等必须以法律形式进行明确。对于一般性转移支付制度要继续完善；对于专项转移支付制度要加强规范，建立公开透明的决策机制；完善转移支付的审查、监督、公示反馈制度，提高制度执行的透明度和刚性。如果是上级政府授予下级政府完成的公共事务，上级政府必须给予足够的财力支持，确保地方政府事权与支出责任相匹配。

（五）加强问责机制，重视事权与支出责任的绩效考核

对各级政府的事权与支出责任，必须建立相应的问责机制，并引入绩效要求，使事权与支出责任的划分，能够真正的发挥效力。做到让各级政府既能各尽其职，又能让其各司其职；这种形式下的财政资金才能发挥最大的作用，从而提高其使用效力，为社会公共需要服务。

参考文献

[1]卢洪友，张楠.政府间事权和支出责任的错配与匹配[J].地方财政研究，2015（5）：4-10.

[2]广西财政厅课题组.政府间事权与支出责任划分研究[J].经济研究参考，2015（47）：13-19.